省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組

作為“地球之腎”，濕地在涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪抗旱、調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要功能。習(xí)近平總書(shū)記高度重視濕地保護(hù)工作，多次在重要會(huì)議、重要場(chǎng)合作出重要指示。為有力貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)的重要指示精神，助力推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一部署和省人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃，今年6月，省人大常委會(huì)在全省上下聯(lián)動(dòng)開(kāi)展《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《濕地法》”）和《江蘇省濕地保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”）實(shí)施情況的檢查（以下統(tǒng)稱(chēng)濕地保護(hù)“一法一條例”）。

執(zhí)法檢查組由曲福田副主任擔(dān)任組長(zhǎng)，部分省人大常委會(huì)組成人員、省人大代表、決策咨詢專(zhuān)家參加。今年2至5月，先后在無(wú)錫、蘇州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江等地開(kāi)展前期調(diào)研，為執(zhí)法檢查做好準(zhǔn)備。6月中旬以來(lái)，執(zhí)法檢查組赴宿遷、淮安、鹽城等3個(gè)設(shè)區(qū)市開(kāi)展實(shí)地檢查，現(xiàn)場(chǎng)查看濕地保護(hù)及修復(fù)項(xiàng)目15個(gè)，覆蓋鹽城珍禽、大豐麋鹿、淮安白馬湖等全省現(xiàn)有的三個(gè)國(guó)際重要濕地以及洪澤湖國(guó)家濕地自然保護(hù)區(qū)等其他重要濕地，還召開(kāi)三場(chǎng)座談會(huì)，聽(tīng)取地方政府和有關(guān)部門(mén)匯報(bào)，廣泛征集五級(jí)人大代表、專(zhuān)家學(xué)者、濕地管理機(jī)構(gòu)工作人員和濕地修復(fù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)建議。同時(shí)，委托其他10個(gè)設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)貫徹實(shí)施情況進(jìn)行檢查，實(shí)現(xiàn)全省“全覆蓋”。

這次執(zhí)法檢查堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，體現(xiàn)了以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是注重把握人大監(jiān)督性質(zhì)。嚴(yán)格對(duì)照法律條文和法定責(zé)任，重點(diǎn)檢查法律制度規(guī)定的落實(shí)情況。二是注重發(fā)揮人大代表作用。將執(zhí)法檢查與“主任接待代表日”、走訪掛鉤聯(lián)系代表等活動(dòng)相結(jié)合，主動(dòng)邀請(qǐng)五級(jí)人大代表參加檢查，為代表依法履職創(chuàng)造條件。三是注重運(yùn)用專(zhuān)業(yè)支撐力量。委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)采用衛(wèi)星遙感等科技手段排查問(wèn)題線索，委托相關(guān)科研院所繼續(xù)開(kāi)展《條例》立法后評(píng)估，提高執(zhí)法檢查科學(xué)性針對(duì)性。四是注重宣傳普及法律知識(shí)。發(fā)動(dòng)兩萬(wàn)余人次參與“一法一條例”知識(shí)問(wèn)卷調(diào)查、學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)平臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)答題等活動(dòng)，公開(kāi)向公眾征集加強(qiáng)濕地保護(hù)工作意見(jiàn)建議，增強(qiáng)社會(huì)各界保護(hù)濕地的積極性主動(dòng)性。

一、濕地保護(hù)“一法一條例”實(shí)施的主要成效

我省是全國(guó)唯一擁有大江大河大湖大海的“大滿貫”省份，濕地總面積約占全省國(guó)土面積的1/4，是名副其實(shí)的濕地大省。黨的十八大以來(lái)，全省上下深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，有效實(shí)施濕地保護(hù)“一法一條例”，工作取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)明顯增加”：濕地修復(fù)面積明顯增加，修復(fù)面積增加100萬(wàn)畝，濕地資源總量居全國(guó)第6位；自然濕地保護(hù)率明顯增加，由25.9%增加至64.3%，大幅提升38.4個(gè)百分點(diǎn)；重要濕地保護(hù)地明顯增加，國(guó)家級(jí)濕地公園從11處增加到28處，省級(jí)濕地公園從15處增加到48處；濕地保護(hù)國(guó)際影響力明顯增加，鹽城、常熟建成國(guó)際濕地城市，數(shù)量全國(guó)第一；大豐麋鹿、鹽城珍禽、淮安白馬湖濕地列入國(guó)際重要濕地名錄；黃（渤）海候鳥(niǎo)棲息地申遺成功，成為我國(guó)第一處濱海濕地類(lèi)的世界自然遺產(chǎn)。

（一）濕地保護(hù)體系逐步完善。省政府成立省濕地保護(hù)委員會(huì)，將自然濕地保護(hù)率納入全省高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、自然資源節(jié)約集約利用綜合評(píng)價(jià)等考核指標(biāo)體系，樹(shù)立鮮明導(dǎo)向；南京、無(wú)錫、蘇州、淮安、鹽城、連云港等6市先后出臺(tái)濕地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，提供有力法治支撐；將重要濕地全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線，累計(jì)建成國(guó)際重要濕地3處、省級(jí)及以上濕地公園76處、濕地保護(hù)小區(qū)671處，省級(jí)重要濕地面積達(dá)98.3萬(wàn)公頃，占全省濕地總面積的34.8%，約占全省國(guó)土面積的9.2%，全省最具代表性、生物多樣性最豐富、生態(tài)地位最重要、自然景觀最優(yōu)美的重要濕地得到有效保護(hù)。

（二）濕地管理制度不斷健全。落實(shí)濕地名錄與分級(jí)管理制度，發(fā)布《江蘇省省級(jí)重要濕地名錄》，明確分級(jí)管理責(zé)任。實(shí)行濕地面積總量管控制度，加強(qiáng)濕地利用活動(dòng)必要性合理性審查，落實(shí)“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”要求，確保濕地生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。先后制定出臺(tái)《江蘇省濕地公園管理辦法》《江蘇省濕地保護(hù)名錄管理辦法（暫行）》《江蘇省濕地保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案》等系列配套管理制度，以及重要濕地標(biāo)識(shí)、濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)、濕地修復(fù)等技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)管理制度日趨完善、漸成體系。

（三）濕地生態(tài)修復(fù)有力推進(jìn)。統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，編制《江蘇省國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)和修復(fù)規(guī)劃（2021-2035年）》，出臺(tái)《江蘇省濕地保護(hù)規(guī)劃（2015-2030年）》，持續(xù)開(kāi)展長(zhǎng)江、大運(yùn)河、環(huán)太湖、江淮湖蕩、潮間帶等重要區(qū)域濕地生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)濕地面積逐步恢復(fù)，生物多樣性逐漸增加，碳匯等生態(tài)服務(wù)功能顯著增強(qiáng)。以濕地保護(hù)為主題，首次成功申報(bào)國(guó)家“山水工程”，獲得中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金20億元，其中濕地修復(fù)項(xiàng)目12個(gè)。累計(jì)建成生態(tài)安全緩沖區(qū)45個(gè)，總面積1452.79公頃，在削減污染物的同時(shí)，有效實(shí)現(xiàn)濕地空間擴(kuò)容。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開(kāi)展具有江蘇特色的鄉(xiāng)村小微濕地保護(hù)和修復(fù)。

（四）濕地管護(hù)能力明顯提升。推進(jìn)監(jiān)測(cè)評(píng)估。完善濕地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，建立全省濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)與管理平臺(tái)，累計(jì)建成158處動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，常態(tài)化開(kāi)展?jié)竦刭Y源調(diào)查與監(jiān)測(cè)。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。持續(xù)開(kāi)展“綠盾”自然保護(hù)地強(qiáng)化監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，建立省級(jí)重要濕地年度衛(wèi)星遙感督查機(jī)制，依法嚴(yán)厲打擊破壞濕地生態(tài)環(huán)境的行為。強(qiáng)化司法保障。審判機(jī)關(guān)創(chuàng)新構(gòu)建環(huán)境資源審判“9+1”機(jī)制，著力破解司法保護(hù)碎片化問(wèn)題，在條子泥等自然保護(hù)區(qū)設(shè)立7個(gè)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)實(shí)踐基地，今年最高人民法院發(fā)布的12件濕地生態(tài)保護(hù)典型案例中，我省入選3件，數(shù)量全國(guó)第一。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真履行公益訴訟職能，積極實(shí)踐“專(zhuān)業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”生態(tài)檢察模式，與河北、山東等6省15市共建黃（渤）海濕地檢察保護(hù)聯(lián)盟。加強(qiáng)宣傳教育。建立濕地環(huán)境教育基地、科普中心14個(gè)，率先開(kāi)展?jié)竦刈匀粚W(xué)校建設(shè)，充分利用“世界濕地日”“國(guó)際生物多樣性日”“愛(ài)鳥(niǎo)周”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織一系列宣傳教育活動(dòng)，積極營(yíng)造濕地保護(hù)的良好社會(huì)氛圍。

二、濕地保護(hù)“一法一條例”實(shí)施存在的突出問(wèn)題

我省人多地少，經(jīng)濟(jì)總量大，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，在全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化江蘇新實(shí)踐、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生新圖景的進(jìn)程中，保障濕地生態(tài)功能和永續(xù)利用的壓力仍然相當(dāng)大?？傮w看，各地、各有關(guān)部門(mén)對(duì)濕地保護(hù)的重視程度有了明顯提升，取得了來(lái)之不易的成果，但嚴(yán)格對(duì)照“一法一條例”要求，仍有一些條款落實(shí)不到位，主要存在以下五個(gè)方面問(wèn)題：

（一）濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的矛盾依然突出。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先是《濕地法》的核心要義?！稘竦胤ā返?8條明確規(guī)定了禁止破壞濕地及其生態(tài)功能的五類(lèi)情形，但檢查了解到，一些地區(qū)違法侵占、開(kāi)發(fā)、圈圍養(yǎng)殖等破壞濕地的行為仍然時(shí)有發(fā)生、屢禁不絕。去年第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋的55個(gè)問(wèn)題，有4個(gè)與濕地保護(hù)有關(guān)；國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶警示片曝光的8個(gè)問(wèn)題，有4個(gè)涉及濕地；“綠盾”自然保護(hù)地強(qiáng)化監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)發(fā)現(xiàn)的24個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，有3個(gè)涉及濕地。這些問(wèn)題有的性質(zhì)還比較嚴(yán)重，引起媒體和環(huán)保社會(huì)組織的高度關(guān)注。這次執(zhí)法檢查中，檢查組委托相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)3個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和長(zhǎng)江、太湖流域22個(gè)濕地公園進(jìn)行了衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索11個(gè)，已移交相關(guān)主管部門(mén)核實(shí)。《條例》第13條對(duì)濕地保護(hù)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相銜接作了規(guī)定。但一些地方在制定濕地保護(hù)規(guī)劃時(shí)與相關(guān)規(guī)劃銜接不充分，造成部分濕地保護(hù)區(qū)劃定范圍不合理、土地權(quán)屬不清晰等歷史遺留問(wèn)題，導(dǎo)致了工作被動(dòng)。

（二）相關(guān)配套制度落實(shí)尚有一定差距?！稘竦胤ā返?3條規(guī)定，實(shí)行濕地面積總量管控制度。檢查發(fā)現(xiàn)，鑒于國(guó)家層面尚未明確各省濕地面積總量管控目標(biāo)，相應(yīng)的管理辦法也未出臺(tái)，我省目前還未將總量目標(biāo)具體分解到各設(shè)區(qū)市。《濕地法》第21條對(duì)濕地占用、“占補(bǔ)平衡”等制度作出規(guī)定。檢查了解到，我省濕地恢復(fù)費(fèi)繳納辦法等細(xì)化配套政策尚未出臺(tái)，尤其是對(duì)一般濕地的“占補(bǔ)平衡”還缺乏操作性更強(qiáng)的管理細(xì)則?！稘竦胤ā返?4條和《條例》第18條均對(duì)濕地名錄發(fā)布及范圍作出規(guī)定。檢查發(fā)現(xiàn)，雖然我省發(fā)布了省級(jí)重要濕地名錄，但不少地方的一般濕地名錄發(fā)布滯后，影響了濕地分級(jí)管理制度的實(shí)施。有的地方反映，由于濕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、口徑不一致，部分濕地性質(zhì)界定尚存在一定爭(zhēng)議?！稘竦胤ā返?6條對(duì)依法制定濕地保護(hù)地方標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。檢查了解到，我省能夠嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但在退化濕地修復(fù)等地方標(biāo)準(zhǔn)制定方面還探索實(shí)踐不足，存在空白地帶。《條例》第27條規(guī)定，可以因地制宜設(shè)立濕地保護(hù)小區(qū)。檢查了解到，近年來(lái)，我省在濕地保護(hù)小區(qū)建設(shè)管理方面做了大量工作，積累了不少有益經(jīng)驗(yàn)，但濕地保護(hù)小區(qū)建設(shè)規(guī)范、管理評(píng)估等配套管理制度還不夠完備，對(duì)一些好的做法還缺乏系統(tǒng)總結(jié)和提煉。

（三）濕地生態(tài)修復(fù)科學(xué)性系統(tǒng)性不足。《濕地法》第32條，對(duì)加強(qiáng)對(duì)濱海濕地的管理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)作出專(zhuān)款規(guī)定。我省濱海濕地面積全國(guó)第一，潮間帶灘涂濕地規(guī)模亞洲最大，這些年保護(hù)與修復(fù)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍有一些問(wèn)題值得關(guān)注。中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)顯示，蘇北淺灘灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)呈亞健康狀態(tài)；國(guó)家林草局組織開(kāi)展的國(guó)際重要濕地監(jiān)測(cè)評(píng)估指出，鹽城濕地珍禽國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在海水侵蝕加劇、生態(tài)狀況受損等問(wèn)題。《濕地法》第37條規(guī)定，濕地修復(fù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的原則，提高濕地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。檢查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地區(qū)在生態(tài)修復(fù)過(guò)程中，有的存在過(guò)度人造景觀化的現(xiàn)象，有的過(guò)度強(qiáng)調(diào)沉水植物修復(fù)，忽視了浮葉、漂浮植物的補(bǔ)充；在河流綜合整治中，有的將自然河流裁彎取直，有的岸邊水泥硬質(zhì)化嚴(yán)重，人為減損了濕地生態(tài)系統(tǒng)功能?！稘竦胤ā返?9條規(guī)定，要及時(shí)采取有效措施預(yù)防、控制、消除有害生物對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的危害。檢查了解到，外來(lái)物種入侵已成為我省維護(hù)濕地生態(tài)安全的重大“隱憂”，互花米草、鳳眼藍(lán)、喜旱蓮子草等在我省均有分布，尤其是濱海地區(qū)互花米草面積達(dá)37萬(wàn)畝，占到全國(guó)三分之一，成為分布面積最大、受威脅程度最高的沿海省份之一，治理任務(wù)相當(dāng)繁重。

（四）濕地保護(hù)監(jiān)管力量較為薄弱?！稘竦胤ā返?條和《條例》第34條、36條對(duì)林業(yè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門(mén)建立濕地保護(hù)協(xié)作、信息通報(bào)機(jī)制作出規(guī)定。但在座談中，不少同志反映，由于濕地保護(hù)與修復(fù)職能分散在各個(gè)主管部門(mén)，部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制還不完善，信息互通共享還不暢通，濕地監(jiān)管碎片化、不統(tǒng)一、執(zhí)行難的局面尚未解決，林業(yè)部門(mén)“單兵作戰(zhàn)”的現(xiàn)象依然存在，監(jiān)管合力有待增強(qiáng)?！稘竦胤ā返?條和《條例》第9條規(guī)定了林業(yè)主管部門(mén)在濕地保護(hù)方面承擔(dān)的法定職責(zé)。檢查了解到，林業(yè)部門(mén)的濕地管理力量比較薄弱，除蘇州市外，其他設(shè)區(qū)市沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，縣級(jí)層面基本沒(méi)有專(zhuān)職人員，存在“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題，基層反映比較強(qiáng)烈?！稘竦胤ā返?2條和《條例》第36條對(duì)建立濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估預(yù)警等機(jī)制提出要求。檢查了解到，我省 “天空地”一體化的濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)尚不健全，尤其是對(duì)一般濕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估還未跟上。《濕地法》第7條和《條例》第11條對(duì)各主體加強(qiáng)濕地保護(hù)宣傳教育的職責(zé)作了規(guī)定。檢查發(fā)現(xiàn)，各地濕地保護(hù)宣傳教育的廣度、深度還不夠，有的內(nèi)容和形式比較單一，缺乏生動(dòng)性和滲透力，不少群眾對(duì)“一法一條例”的具體內(nèi)容知之甚少，濕地保護(hù)的公眾認(rèn)知度和社會(huì)參與度有待進(jìn)一步提升。《濕地法》第9條明確規(guī)定國(guó)家支持開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)和應(yīng)用推廣，加強(qiáng)濕地保護(hù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)?；鶎悠毡榉从?，濕地保護(hù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏的問(wèn)題相當(dāng)突出，科學(xué)支撐力量明顯不足。

（五）濕地資源合理利用水平有待提升?！稐l例》第31條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)濕地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。檢查發(fā)現(xiàn)，一些濕地公園重建設(shè)、輕管理，在對(duì)外開(kāi)放區(qū)域還缺少必要的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，便民措施不到位，在一定程度上也影響了老百姓游覽、體驗(yàn)濕地的積極性。《濕地法》第36條和《條例》第39條均提出建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。檢查了解到，我省濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不完善，跨流域、跨區(qū)域的補(bǔ)償機(jī)制還未“破題”。無(wú)論是《濕地法》還是《條例》均對(duì)濕地資源的合理利用持鼓勵(lì)態(tài)度，《濕地法》第26條鼓勵(lì)單位和個(gè)人開(kāi)展符合濕地保護(hù)要求的生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)教育、自然體驗(yàn)等活動(dòng)。檢查了解到，濕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)還存在“度量難、抵押難、交易難、變現(xiàn)難”等問(wèn)題，如何把“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，把生態(tài)資本轉(zhuǎn)化為富民資源，還有大量工作需要突破。實(shí)地檢查中，檢查組還有一個(gè)突出感受就是，一些地方對(duì)濕地文化傳承與弘揚(yáng)不夠，濕地文化內(nèi)涵沒(méi)有充分挖掘，文化價(jià)值沒(méi)有充分體現(xiàn)，文化標(biāo)識(shí)沒(méi)有充分塑造，有“形”而缺“魂”，與生態(tài)經(jīng)濟(jì)、人文經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展不足，“濕地+”的合理利用模式還有相當(dāng)大的提升空間?！稘竦胤ā返?條、第8條、第27條對(duì)濕地保護(hù)的所需經(jīng)費(fèi)來(lái)源作出規(guī)定，并鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法通過(guò)捐贈(zèng)、資助、志愿服務(wù)等方式參與濕地保護(hù)活動(dòng)，可以采取定向扶持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸引社會(huì)資金、社區(qū)共建等方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與濕地保護(hù)相協(xié)調(diào)。檢查了解到，當(dāng)前濕地保護(hù)以政府投入為主，中央和省級(jí)投入主要用于重要濕地保護(hù)與修復(fù)，投入渠道相對(duì)單一。一些地區(qū)濕地資源合理開(kāi)發(fā)利用水平不足，對(duì)社會(huì)資本吸引力不夠，導(dǎo)致缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)的資金投入。

三、對(duì)下一步實(shí)施濕地保護(hù)“一法一條例”的意見(jiàn)和建議

深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記考察江蘇重要講話重要指示精神，堅(jiān)決落實(shí)總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的重要講話要求，針對(duì)執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，推動(dòng)“一法一條例”全面有效實(shí)施，切實(shí)把“保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格管理、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)、合理利用”的原則落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

（一）織密濕地保護(hù)法治網(wǎng)。對(duì)照濕地保護(hù)“一法一條例”，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)法定職責(zé)，確保濕地保護(hù)始終行駛在法治軌道上。一要完善地方立法。高質(zhì)量修訂《江蘇省濕地保護(hù)條例》，立足我省人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、水網(wǎng)密布的省情特點(diǎn)，突出濱海潮間帶濕地、長(zhǎng)江太湖流域濕地、城鄉(xiāng)小微濕地保護(hù)與修復(fù)等江蘇鮮明特色，并就濕地管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限、濕地占用管理等重大立法事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)論證，進(jìn)一步增強(qiáng)法規(guī)的地方特色，提高法規(guī)的針對(duì)性和可操作性。在《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《江蘇省生物多樣性保護(hù)條例》的制定過(guò)程中，突出加強(qiáng)濕地保護(hù)與修復(fù)。支持設(shè)區(qū)市結(jié)合自身濕地資源稟賦，加快制定修訂濕地保護(hù)的地方性法規(guī)。二要嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。充分發(fā)揮省濕地保護(hù)委員會(huì)作用，切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成部門(mén)協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、信息共享、守土盡責(zé)的整體工作局面。理順基層濕地監(jiān)管體制機(jī)制，充實(shí)基層濕地保護(hù)監(jiān)管力量，并將濕地保護(hù)納入綜合行政執(zhí)法體系，進(jìn)一步完善部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，持續(xù)開(kāi)展“綠盾”自然保護(hù)地強(qiáng)化監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，依法嚴(yán)厲打擊各類(lèi)濕地破壞行為，堅(jiān)決做到“零容忍”。三要強(qiáng)化公正司法。加強(qiáng)濕地保護(hù)領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，深化完善環(huán)境資源審判“9+1”機(jī)制，充分發(fā)揮司法建議“抓前端、治未病”功能，定期發(fā)布濕地保護(hù)典型案例，達(dá)到“辦案一起、教育一群、治理一片”的效果。提升濕地保護(hù)公益訴訟溯源治理水平，進(jìn)一步探索完善濕地生態(tài)修復(fù)的恢復(fù)性司法實(shí)踐。四要推進(jìn)全民守法。豐富宣教形式，大力普及濕地保護(hù)法律法規(guī)和科學(xué)知識(shí)，提高全社會(huì)濕地保護(hù)意識(shí)，努力營(yíng)造共護(hù)、共治、共享的濕地保護(hù)氛圍。支持各級(jí)人大代表通過(guò)議案建議、聯(lián)合視察等方式，深度參與和有效監(jiān)督濕地保護(hù)工作。

（二）嚴(yán)守濕地資源基本盤(pán)。落實(shí)《濕地法》要求，結(jié)合本次省《條例》修訂，抓緊查漏補(bǔ)缺，制訂修改相關(guān)配套制度、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，突出抓好三項(xiàng)基本制度落實(shí)，牢牢守住全省濕地生態(tài)家底。一要嚴(yán)格落實(shí)濕地面積總量管控制度。將全省濕地面積總量管控目標(biāo)納入濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，層層分解到位，并作為剛性考核要求。嚴(yán)格控制占用濕地，對(duì)于依法符合占用條件的，占用單位必須嚴(yán)格落實(shí)“占補(bǔ)平衡”要求，確保濕地生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，堅(jiān)決防止“賬面平衡”但“生態(tài)虧空”的問(wèn)題，堅(jiān)決防止“只愿繳納濕地恢復(fù)費(fèi)，而不愿恢復(fù)重建”的傾向。二要嚴(yán)格落實(shí)濕地名錄和分級(jí)管理制度。依據(jù)“三區(qū)三線”劃定范圍，用好國(guó)土資源“三調(diào)”成果，加快推進(jìn)濕地保護(hù)規(guī)劃制定修訂工作，抓緊調(diào)整和發(fā)布全省重要濕地和一般濕地名錄，重要濕地必須依法劃入生態(tài)保護(hù)紅線并嚴(yán)格加以保護(hù)，確保“十四五”期間自然濕地保護(hù)率提高到65%以上。我省一般濕地面積占到65%左右，在加強(qiáng)重要濕地保護(hù)的同時(shí)，對(duì)一般濕地的保護(hù)也要防止思想懈怠、要求放松、管理缺位。三要嚴(yán)格落實(shí)濕地資源調(diào)查和監(jiān)測(cè)評(píng)估制度。各地自然資源、林業(yè)部門(mén)要定期開(kāi)展?jié)竦刭Y源調(diào)查評(píng)估工作，重點(diǎn)加強(qiáng)重要濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警工作，及時(shí)掌握濕地分布、面積、水量、生物多樣性、受威脅狀況等變化信息，依法向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)濕地修復(fù)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，根據(jù)需要開(kāi)展修復(fù)效果后評(píng)估，為制定政策措施提供科學(xué)依據(jù)。完善“天空地”一體化的濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，常態(tài)化開(kāi)展衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)，有效應(yīng)用AI識(shí)別、生物DNA檢測(cè)等新的技術(shù)手段，提高智能化、精細(xì)化監(jiān)管水平。同時(shí)，要加強(qiáng)濕地保護(hù)科技研發(fā)和應(yīng)用推廣，高度重視濕地保護(hù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，合理提高薪酬待遇，暢通引進(jìn)人才、留住人才的渠道。

（三）把握保護(hù)利用平衡點(diǎn)。要處理好濕地保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用相輔相成、相得益彰。一要強(qiáng)化保護(hù)優(yōu)先。加強(qiáng)濕地污染防治，嚴(yán)格預(yù)防和控制人為活動(dòng)對(duì)濕地及其生物多樣性的不利影響，并在辦理環(huán)評(píng)、審批國(guó)土空間規(guī)劃、海域使用等行政許可時(shí)，加強(qiáng)對(duì)濕地利用活動(dòng)必要性合理性的審查。二要科學(xué)合理利用。將濕地作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，建立評(píng)價(jià)機(jī)制，規(guī)范價(jià)值核算，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的多元轉(zhuǎn)化、有效增值，充分釋放我省豐富濕地資源所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。深入挖掘濕地文化內(nèi)涵，注入文化主題，做到形神兼?zhèn)?，善于推?dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、人文經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，豐富“濕地+” 的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。在符合相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，探索規(guī)范用地供給，服務(wù)于濕地生態(tài)產(chǎn)品可持續(xù)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。在加大財(cái)政投入的同時(shí)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，讓濕地保護(hù)修復(fù)獲得合理回報(bào)。在不損害生態(tài)功能、改變自然狀態(tài)的前提下，科學(xué)推進(jìn)濕地開(kāi)放區(qū)域的配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為廣大人民群眾親近濕地、休憩體驗(yàn)提供便利，更好享受綠意空間和“家門(mén)口”的生態(tài)福祉。三要落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償。認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步完善濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，科學(xué)制定濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)重要濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，尤其注重保障保護(hù)地原住民的合法權(quán)益。探索跨區(qū)域、跨流域濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)濕地保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)通過(guò)協(xié)商或者市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

（四）擴(kuò)大生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)面。積極策應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)”、太湖水環(huán)境綜合治理、江淮生態(tài)大走廊建設(shè)、大運(yùn)河文化帶建設(shè)、沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家和省重大戰(zhàn)略部署，著力抓好沿海灘涂、長(zhǎng)江流域、太湖流域、淮河流域、大運(yùn)河沿線等重點(diǎn)區(qū)域退化濕地修復(fù)治理，不斷提升濕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，豐富區(qū)域生物多樣性。堅(jiān)持山水林田湖草一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，大力推進(jìn)濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)、鄉(xiāng)村小微濕地建設(shè)，精心組織實(shí)施國(guó)家“山水工程”等一批重大修復(fù)工程，積極推動(dòng)“生態(tài)島”試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大生態(tài)安全緩沖區(qū)規(guī)模，持續(xù)修復(fù)增加濕地面積，提升濕地保護(hù)率。合理配置水資源，保障濕地基本生態(tài)用水需求，在確保防洪安全的前提下，對(duì)水泥硬化的湖泊河道堤岸，有計(jì)劃地開(kāi)展生態(tài)化改造，逐步恢復(fù)濕地功能。在各類(lèi)濕地生態(tài)修復(fù)工程中，應(yīng)當(dāng)恪守“自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合”原則，嚴(yán)格落實(shí)自然生態(tài)保護(hù)修復(fù)行為負(fù)面清單，突出濕地生態(tài)功能導(dǎo)向，嚴(yán)防“造景式”修復(fù)，確保修復(fù)工作經(jīng)得起科學(xué)驗(yàn)證和歷史檢驗(yàn)。