推動長三角一體化發(fā)展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略，建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口。3月27日、29日，上海市、江蘇省、浙江省人大常委會分別表決通過了《促進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質量發(fā)展條例》，三地條例將共同于5月1日起施行。這是繼2020年三地人大常委會協同作出《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》后，以協同立法服務國家重大戰(zhàn)略的又一重要舉措；也是2023年修改的立法法明確區(qū)域協同立法制度后，三地協同出臺的第一部創(chuàng)制性立法。

立法背景：以法治助力區(qū)域一體化制度創(chuàng)新

條例是對習近平總書記深入推進長三角一體化發(fā)展座談會部署的有力貫徹。2018年11月5日，習近平總書記在首屆進博會上宣布，支持長三角區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。11月7日，習近平總書記充分肯定了在滬蘇浙兩省一市交界區(qū)域建設示范區(qū)的設想。2023年11月，習近平總書記在上海主持召開深入推進長三角一體化發(fā)展座談會，再次強調示范區(qū)要加快從區(qū)域項目協同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新。條例的制定，貫徹落實習近平總書記關于長三角一體化發(fā)展的部署要求，有利于以法治方式助力示范區(qū)走出一條生態(tài)文明與經濟社會發(fā)展相得益彰的跨行政區(qū)域共建共享新路徑。

條例是立法法修改后區(qū)域協同立法規(guī)定的有力實踐。2023年修改后的立法法將區(qū)域協同立法從地方探索創(chuàng)新層面提升到國家法律制度層面，將其作為新時代深入實施區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度創(chuàng)新和保障。協同制定促進示范區(qū)高質量發(fā)展的綜合性法規(guī)，貫徹了立法法關于區(qū)域協同立法的要求，以地方立法整合法律資源、協調區(qū)域經濟社會發(fā)展、提升區(qū)域治理效能、保障區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施，可以匯聚兩省一市合力，更好發(fā)揮示范區(qū)引領長三角更高質量一體化發(fā)展的作用。

條例是對示范區(qū)成立近五年來制度創(chuàng)新需求的有力回應。成立近五年來，示范區(qū)的建設發(fā)展對法治保障提出了新需求。一方面，示范區(qū)取得的系列工作創(chuàng)新成果，需要法治的固化完善；另一方面，示范區(qū)作為“一體化制度創(chuàng)新試驗田”，需要在深化改革上得到法治的進一步支持。條例的制定，是2020年兩省一市作出的示范區(qū)決定的升級版，是在法治軌道上對示范區(qū)更深層次、更高水平一體化制度創(chuàng)新的引領、保障和推動。

協同立法：“三共同、三同步”精準精細新模式

長三角區(qū)域協同立法起步較早，經歷了協同機制不斷完善、協同領域不斷拓展、協同程度不斷加深的發(fā)展過程。2018年，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會同步作出《關于支持和保障長三角地區(qū)更高質量一體化發(fā)展的決定》，為構建長三角地區(qū)一體化發(fā)展的決策、協調和執(zhí)行機制，促成規(guī)劃對接、戰(zhàn)略協同、市場統(tǒng)一、生態(tài)共治、民生共享等重大事項提供法治支撐。2020年，上海、江蘇、浙江兩省一市人大常委會同步作出《關于促進和保障示范區(qū)建設若干問題的決定》，支持示范區(qū)率先探索將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟社會發(fā)展優(yōu)勢、從區(qū)域項目協同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新。近年來，三省一市又協同開展了長江流域禁捕、長江船舶污染防治、鐵路安全管理、居民服務一卡通等方面的立法，立法協同趨于精準精細，支持了長三角一體化發(fā)展制度機制創(chuàng)新，促進了區(qū)域法治環(huán)境整體水平提升。這次，上海、江蘇、浙江兩省一市人大再次聚焦建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)開展協同立法，這是長三角區(qū)域協同立法的又一重大成果，也探索出了“三共同、三同步”的精準精細協同立法新模式。

共同起草、共同調研、共同修改，以工作模式的一體化確保法規(guī)內容的一致。在起草階段，示范區(qū)執(zhí)委會會同兩省一市人大財經委、常委會法工委以及發(fā)改委、司法廳（局），專班式運作，共同研究確定條例的框架結構、核心內容，確保條例草案能夠充分體現各方共識。在調研階段，兩省一市人大多次共赴示范區(qū)實地調研，深入了解示范區(qū)項目創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的成果和經驗；多次召開會議聽取示范區(qū)相關部門、企業(yè)和群眾對一體化制度創(chuàng)新的訴求。還首次探索各自邀請專家并聯合召開專家論證會的工作模式，首次探索召開兩省一市人大常委會法工委、政府有關部門、示范區(qū)執(zhí)委會共同參加的專題協調會。在修改階段，兩省一市人大常委會法工委會同財經委，以及發(fā)改委、司法廳（局）、示范區(qū)執(zhí)委會，共計開展線下集中改稿兩次、線上集中改稿七次，三地同志對條例草案逐條逐字地反復共同研究，推動兩省一市條例高度一致，立法文本內容、文字高度統(tǒng)一。

同步審議、同步通過、同步實施，以立法進程的協同化確保法規(guī)實施的合力。兩省一市人大在常委會會議審議的時間安排上保持同步，表決通過時間同步，上海市為此還專門加開一次人大常委會會議。三地條例統(tǒng)一明確于今年5月1日起同步實施，這有利于條例內容的一體化落實、示范區(qū)的一體化發(fā)展。同時，法規(guī)的實施時間正值長三角一體化發(fā)展規(guī)劃綱要經黨中央研究通過五周年，此時實施條例在長三角一體化發(fā)展歷史上具有里程碑意義。

主要內容：引領和保障示范區(qū)“先行先試”

條例共計九章六十六條，對示范區(qū)內規(guī)劃建設、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展、江南水鄉(xiāng)文化、公共服務等跨區(qū)域協同制度，作出了全方位、多維度的規(guī)定。

構建跨區(qū)域協同治理體制。為加強示范區(qū)建設的統(tǒng)籌推進和法治保障，條例一是對政府及其部門支持、社會各界參與示范區(qū)建設作出規(guī)定。根據習近平總書記關于“加強協調共商”“推動解決重大問題”的要求，明確政府的相應職責。二是根據示范區(qū)總體方案和有關“三定”方案，以及推進工作的實際需要，細化示范區(qū)理事會和執(zhí)委會的職責。三是創(chuàng)新規(guī)定政府間協議、區(qū)域合作、財稅分享、統(tǒng)計與指標體系，對執(zhí)委會的委托授權，以及行政許可的集中受理、相互委托等綜合性的跨區(qū)域治理機制。四是圍繞立法、執(zhí)法、司法、法律服務等領域，規(guī)定三地人大、政府通過暫時調整法規(guī)、規(guī)章適用的形式保障示范區(qū)推行改革創(chuàng)新，在示范區(qū)探索行政裁量權基準統(tǒng)一，推進司法協作機制創(chuàng)新，推動法律服務業(yè)高質量發(fā)展等內容。

建立完善共建共享管理體制。示范區(qū)成立以來，兩省一市共同建立跨省域統(tǒng)一編制、聯合報批、共同實施的規(guī)劃管理體制，構建了包括示范區(qū)總體規(guī)劃、先行啟動區(qū)總體規(guī)劃、若干專項規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃在內的“1+1+N+X”國土空間規(guī)劃體系。為落實示范區(qū)總體方案，實現“一張藍圖管全域”，條例對示范區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、土地利用、投資項目、基礎設施互聯等方面作出規(guī)定。一是明確規(guī)劃編制實施要求，實行“規(guī)劃一張圖”。規(guī)定兩省一市加強規(guī)劃編制、土地利用、項目建設的跨區(qū)域協同和有機銜接，共同組織編制、完善、報批示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃、跨區(qū)域的國土空間相關專項規(guī)劃。建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、定期評估和及時維護制度，落實全過程管理。二是規(guī)范土地利用管理，嚴守“生態(tài)保護三紅線”。要求嚴格落實劃定的永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和文化保護控制線，實施國土空間分級分類用途管制。兩省一市優(yōu)先保障示范區(qū)建設項目用地指標，統(tǒng)籌安排重點項目和重大基礎設施項目用地指標。按照國家統(tǒng)一部署穩(wěn)妥推進示范區(qū)內集體經營性建設用地入市。三是優(yōu)化投資審批服務，建立“投資項目一個庫”。兩省一市聯合制定示范區(qū)企業(yè)投資項目核準目錄。執(zhí)委會與有關部門建立跨區(qū)域投資項目的監(jiān)管銜接工作機制，優(yōu)化投資審批服務，加強投資項目的審批、核準、備案與用地、環(huán)境影響評價等方面的協調聯動。四是推進基礎設施互聯互通，打造“公共交通一張網”。加強示范區(qū)電力、水利、燃氣、供排水、交通、通信網絡等基礎設施建設，建立跨區(qū)域一體化基礎設施網絡體系。推進示范區(qū)公共交通建設，完善軌道交通布局，加強城鎮(zhèn)之間公共交通網和特色交通系統(tǒng)建設，實現公共交通線路跨區(qū)域聯通。

統(tǒng)籌推進生態(tài)保護與綠色發(fā)展。為體現示范區(qū)生態(tài)優(yōu)勢轉化新標桿、綠色創(chuàng)新發(fā)展新高地的定位，條例一是對生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”、分區(qū)管控制度作出總體規(guī)定，特別是提出要建立生態(tài)環(huán)境標準區(qū)域協同工作機制。二是從水和固體廢物污染防治角度，對聯保共治、聯防聯控機制作出規(guī)定。三是從推進市場化機制的角度，對生態(tài)產品價值實現、綠色認證、碳普惠等機制作出規(guī)定。四是明確生物多樣性保護以及和美鄉(xiāng)村建設有關工作。

創(chuàng)新推動市場要素集聚和配置。為貫徹落實習近平總書記關于加強科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新跨區(qū)域協同的重要指示，條例一是聚焦產業(yè)協同，對制定統(tǒng)一的產業(yè)發(fā)展指導目錄和產業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃作出規(guī)定。二是聚焦科技創(chuàng)新與產業(yè)創(chuàng)新深度融合，對支持高等學校、科研機構、企業(yè)等創(chuàng)新主體深化產學研合作機制，支持構建科技成果與產業(yè)需求高效對接的平臺和服務網絡等作出規(guī)定。三是對以“一區(qū)多園”模式建設跨區(qū)域高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，以及金融支持、知識產權保護服務、人才流動、數據基礎設施建設等保障措施予以明確。

著力打造江南水鄉(xiāng)文化品牌。示范區(qū)覆蓋滬蘇浙兩區(qū)一縣，山水相近，人文相親，鎮(zhèn)水相依，環(huán)境優(yōu)美，孕育了獨特的江南水鄉(xiāng)文化。為進一步體現示范區(qū)的江南水鄉(xiāng)文化特色，加強非物質文化遺產保護傳承，促進文旅融合，條例專設第六章對有關問題作出規(guī)定。一是明確打造體現江南水鄉(xiāng)特色的文化標識地，建立江南水鄉(xiāng)文化保護區(qū)域協同工作機制，推進古鎮(zhèn)整體性保護和聯合申遺。二是鼓勵展示江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)獨特的文化內涵，開展各類文化傳承展示活動，展示當地民風民俗等傳統(tǒng)文化生活業(yè)態(tài)，實現活態(tài)傳承。三是對加強國際、國內交流合作，支持示范區(qū)開展江南水鄉(xiāng)文化相關文藝作品創(chuàng)作和文化產品開發(fā)，推進非物質文化遺產的創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展作出了規(guī)定。四是為塑造“江南味，國際范，水鄉(xiāng)韻，田園風”的文旅形象，對打造示范區(qū)江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游等作出了規(guī)定。

積極推動公共服務一體化發(fā)展。近年來，示范區(qū)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，按照一體化、高質量、跨域共享的理念，連續(xù)推出四批次示范區(qū)共建共享公共服務項目清單，涵蓋九大領域五十七項服務內容，實現若干基本公共服務與公共服務項目對象、內容與標準的有效銜接。條例用專章形式，對示范區(qū)內公共服務領域的探索進行規(guī)定。一是明確共建共享公共服務基本要求。要求執(zhí)委會會同兩區(qū)一縣政府編制共建共享公共服務項目清單并動態(tài)更新，推進衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、教育、養(yǎng)老、住房保障等領域公共服務共建共享。二是支持教育共建共享。明確支持示范區(qū)引進優(yōu)質教育資源，開展教師一體化培養(yǎng)，建立智庫共享、課程共建、名師聯訓、品牌聯建機制，共建優(yōu)質教育資源庫。推進職業(yè)教育一體化工作，開展跨省域職業(yè)教育人才培養(yǎng)。推進高等學校校際學分互認、教師交流，發(fā)展高水平、開放式的高等教育。三是推進醫(yī)療保障同城化。實行示范區(qū)內異地就醫(yī)免備案直接結算，推動醫(yī)療保障經辦政務服務事項統(tǒng)一，推行醫(yī)保電子憑證一碼通。推進醫(yī)療機構協作，建立跨區(qū)域醫(yī)療資源共享機制，促進醫(yī)師跨區(qū)域多點執(zhí)業(yè)，推進影像資料、檢驗報告互聯互通互認。四是推動養(yǎng)老服務合作。支持建設康養(yǎng)基地，推動實現養(yǎng)老服務補貼和長期護理保險異地結算，為異地養(yǎng)老提供便利。五是推動多領域同城化服務。以社會保障卡為載體，在交通出行、旅游觀光、文化體驗、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、金融服務等領域實現同城化服務。