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法治保障升級,示范區高質(zhì)量發(fā)展向“新”提“質(zhì)”
——《江蘇省促進(jìn)長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區 高質(zhì)量發(fā)展條例》解讀
2024-04-29 14:19  作者:夏正芳 姚源

推動(dòng)長(cháng)三角一體化發(fā)展是習近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國家戰略,建設長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區是實(shí)施長(cháng)三角一體化發(fā)展戰略的先手棋和突破口。3月27日、29日,上海市、江蘇省、浙江省人大常委會(huì )分別表決通過(guò)了《促進(jìn)長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區高質(zhì)量發(fā)展條例》,三地條例將共同于5月1日起施行。這是繼2020年三地人大常委會(huì )協(xié)同作出《關(guān)于促進(jìn)和保障長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區建設若干問(wèn)題的決定》后,以協(xié)同立法服務(wù)國家重大戰略的又一重要舉措;也是2023年修改的立法法明確區域協(xié)同立法制度后,三地協(xié)同出臺的第一部創(chuàng )制性立法。

立法背景:以法治助力區域一體化制度創(chuàng )新

條例是對習近平總書(shū)記深入推進(jìn)長(cháng)三角一體化發(fā)展座談會(huì )部署的有力貫徹。2018年11月5日,習近平總書(shū)記在首屆進(jìn)博會(huì )上宣布,支持長(cháng)三角區域一體化發(fā)展并上升為國家戰略。11月7日,習近平總書(shū)記充分肯定了在滬蘇浙兩省一市交界區域建設示范區的設想。2023年11月,習近平總書(shū)記在上海主持召開(kāi)深入推進(jìn)長(cháng)三角一體化發(fā)展座談會(huì ),再次強調示范區要加快從區域項目協(xié)同走向區域一體化制度創(chuàng )新。條例的制定,貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于長(cháng)三角一體化發(fā)展的部署要求,有利于以法治方式助力示范區走出一條生態(tài)文明與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相得益彰的跨行政區域共建共享新路徑。

條例是立法法修改后區域協(xié)同立法規定的有力實(shí)踐。2023年修改后的立法法將區域協(xié)同立法從地方探索創(chuàng )新層面提升到國家法律制度層面,將其作為新時(shí)代深入實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略的重要制度創(chuàng )新和保障。協(xié)同制定促進(jìn)示范區高質(zhì)量發(fā)展的綜合性法規,貫徹了立法法關(guān)于區域協(xié)同立法的要求,以地方立法整合法律資源、協(xié)調區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、提升區域治理效能、保障區域發(fā)展戰略實(shí)施,可以匯聚兩省一市合力,更好發(fā)揮示范區引領(lǐng)長(cháng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的作用。

條例是對示范區成立近五年來(lái)制度創(chuàng )新需求的有力回應。成立近五年來(lái),示范區的建設發(fā)展對法治保障提出了新需求。一方面,示范區取得的系列工作創(chuàng )新成果,需要法治的固化完善;另一方面,示范區作為“一體化制度創(chuàng )新試驗田”,需要在深化改革上得到法治的進(jìn)一步支持。條例的制定,是2020年兩省一市作出的示范區決定的升級版,是在法治軌道上對示范區更深層次、更高水平一體化制度創(chuàng )新的引領(lǐng)、保障和推動(dòng)。

協(xié)同立法:“三共同、三同步”精準精細新模式

長(cháng)三角區域協(xié)同立法起步較早,經(jīng)歷了協(xié)同機制不斷完善、協(xié)同領(lǐng)域不斷拓展、協(xié)同程度不斷加深的發(fā)展過(guò)程。2018年,上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會(huì )同步作出《關(guān)于支持和保障長(cháng)三角地區更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》,為構建長(cháng)三角地區一體化發(fā)展的決策、協(xié)調和執行機制,促成規劃對接、戰略協(xié)同、市場(chǎng)統一、生態(tài)共治、民生共享等重大事項提供法治支撐。2020年,上海、江蘇、浙江兩省一市人大常委會(huì )同步作出《關(guān)于促進(jìn)和保障示范區建設若干問(wèn)題的決定》,支持示范區率先探索將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展優(yōu)勢、從區域項目協(xié)同走向區域一體化制度創(chuàng )新。近年來(lái),三省一市又協(xié)同開(kāi)展了長(cháng)江流域禁捕、長(cháng)江船舶污染防治、鐵路安全管理、居民服務(wù)一卡通等方面的立法,立法協(xié)同趨于精準精細,支持了長(cháng)三角一體化發(fā)展制度機制創(chuàng )新,促進(jìn)了區域法治環(huán)境整體水平提升。這次,上海、江蘇、浙江兩省一市人大再次聚焦建設長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區開(kāi)展協(xié)同立法,這是長(cháng)三角區域協(xié)同立法的又一重大成果,也探索出了“三共同、三同步”的精準精細協(xié)同立法新模式。

共同起草、共同調研、共同修改,以工作模式的一體化確保法規內容的一致。在起草階段,示范區執委會(huì )會(huì )同兩省一市人大財經(jīng)委、常委會(huì )法工委以及發(fā)改委、司法廳(局),專(zhuān)班式運作,共同研究確定條例的框架結構、核心內容,確保條例草案能夠充分體現各方共識。在調研階段,兩省一市人大多次共赴示范區實(shí)地調研,深入了解示范區項目創(chuàng )新、制度創(chuàng )新的成果和經(jīng)驗;多次召開(kāi)會(huì )議聽(tīng)取示范區相關(guān)部門(mén)、企業(yè)和群眾對一體化制度創(chuàng )新的訴求。還首次探索各自邀請專(zhuān)家并聯(lián)合召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì )的工作模式,首次探索召開(kāi)兩省一市人大常委會(huì )法工委、政府有關(guān)部門(mén)、示范區執委會(huì )共同參加的專(zhuān)題協(xié)調會(huì )。在修改階段,兩省一市人大常委會(huì )法工委會(huì )同財經(jīng)委,以及發(fā)改委、司法廳(局)、示范區執委會(huì ),共計開(kāi)展線(xiàn)下集中改稿兩次、線(xiàn)上集中改稿七次,三地同志對條例草案逐條逐字地反復共同研究,推動(dòng)兩省一市條例高度一致,立法文本內容、文字高度統一。

同步審議、同步通過(guò)、同步實(shí)施,以立法進(jìn)程的協(xié)同化確保法規實(shí)施的合力。兩省一市人大在常委會(huì )會(huì )議審議的時(shí)間安排上保持同步,表決通過(guò)時(shí)間同步,上海市為此還專(zhuān)門(mén)加開(kāi)一次人大常委會(huì )會(huì )議。三地條例統一明確于今年5月1日起同步實(shí)施,這有利于條例內容的一體化落實(shí)、示范區的一體化發(fā)展。同時(shí),法規的實(shí)施時(shí)間正值長(cháng)三角一體化發(fā)展規劃綱要經(jīng)黨中央研究通過(guò)五周年,此時(shí)實(shí)施條例在長(cháng)三角一體化發(fā)展歷史上具有里程碑意義。

主要內容:引領(lǐng)和保障示范區“先行先試”

條例共計九章六十六條,對示范區內規劃建設、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng )新發(fā)展、江南水鄉文化、公共服務(wù)等跨區域協(xié)同制度,作出了全方位、多維度的規定。

構建跨區域協(xié)同治理體制。為加強示范區建設的統籌推進(jìn)和法治保障,條例一是對政府及其部門(mén)支持、社會(huì )各界參與示范區建設作出規定。根據習近平總書(shū)記關(guān)于“加強協(xié)調共商”“推動(dòng)解決重大問(wèn)題”的要求,明確政府的相應職責。二是根據示范區總體方案和有關(guān)“三定”方案,以及推進(jìn)工作的實(shí)際需要,細化示范區理事會(huì )和執委會(huì )的職責。三是創(chuàng )新規定政府間協(xié)議、區域合作、財稅分享、統計與指標體系,對執委會(huì )的委托授權,以及行政許可的集中受理、相互委托等綜合性的跨區域治理機制。四是圍繞立法、執法、司法、法律服務(wù)等領(lǐng)域,規定三地人大、政府通過(guò)暫時(shí)調整法規、規章適用的形式保障示范區推行改革創(chuàng )新,在示范區探索行政裁量權基準統一,推進(jìn)司法協(xié)作機制創(chuàng )新,推動(dòng)法律服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等內容。

建立完善共建共享管理體制。示范區成立以來(lái),兩省一市共同建立跨省域統一編制、聯(lián)合報批、共同實(shí)施的規劃管理體制,構建了包括示范區總體規劃、先行啟動(dòng)區總體規劃、若干專(zhuān)項規劃和控制性詳細規劃在內的“1+1+N+X”國土空間規劃體系。為落實(shí)示范區總體方案,實(shí)現“一張藍圖管全域”,條例對示范區的統一規劃、土地利用、投資項目、基礎設施互聯(lián)等方面作出規定。一是明確規劃編制實(shí)施要求,實(shí)行“規劃一張圖”。規定兩省一市加強規劃編制、土地利用、項目建設的跨區域協(xié)同和有機銜接,共同組織編制、完善、報批示范區國土空間總體規劃、跨區域的國土空間相關(guān)專(zhuān)項規劃。建立規劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監測、定期評估和及時(shí)維護制度,落實(shí)全過(guò)程管理。二是規范土地利用管理,嚴守“生態(tài)保護三紅線(xiàn)”。要求嚴格落實(shí)劃定的永久基本農田保護紅線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界和文化保護控制線(xiàn),實(shí)施國土空間分級分類(lèi)用途管制。兩省一市優(yōu)先保障示范區建設項目用地指標,統籌安排重點(diǎn)項目和重大基礎設施項目用地指標。按照國家統一部署穩妥推進(jìn)示范區內集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市。三是優(yōu)化投資審批服務(wù),建立“投資項目一個(gè)庫”。兩省一市聯(lián)合制定示范區企業(yè)投資項目核準目錄。執委會(huì )與有關(guān)部門(mén)建立跨區域投資項目的監管銜接工作機制,優(yōu)化投資審批服務(wù),加強投資項目的審批、核準、備案與用地、環(huán)境影響評價(jià)等方面的協(xié)調聯(lián)動(dòng)。四是推進(jìn)基礎設施互聯(lián)互通,打造“公共交通一張網(wǎng)”。加強示范區電力、水利、燃氣、供排水、交通、通信網(wǎng)絡(luò )等基礎設施建設,建立跨區域一體化基礎設施網(wǎng)絡(luò )體系。推進(jìn)示范區公共交通建設,完善軌道交通布局,加強城鎮之間公共交通網(wǎng)和特色交通系統建設,實(shí)現公共交通線(xiàn)路跨區域聯(lián)通。

統籌推進(jìn)生態(tài)保護與綠色發(fā)展。為體現示范區生態(tài)優(yōu)勢轉化新標桿、綠色創(chuàng )新發(fā)展新高地的定位,條例一是對生態(tài)環(huán)境“三統一”、分區管控制度作出總體規定,特別是提出要建立生態(tài)環(huán)境標準區域協(xié)同工作機制。二是從水和固體廢物污染防治角度,對聯(lián)保共治、聯(lián)防聯(lián)控機制作出規定。三是從推進(jìn)市場(chǎng)化機制的角度,對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現、綠色認證、碳普惠等機制作出規定。四是明確生物多樣性保護以及和美鄉村建設有關(guān)工作。

創(chuàng )新推動(dòng)市場(chǎng)要素集聚和配置。為貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于加強科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新跨區域協(xié)同的重要指示,條例一是聚焦產(chǎn)業(yè)協(xié)同,對制定統一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄和產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項規劃作出規定。二是聚焦科技創(chuàng )新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新深度融合,對支持高等學(xué)校、科研機構、企業(yè)等創(chuàng )新主體深化產(chǎn)學(xué)研合作機制,支持構建科技成果與產(chǎn)業(yè)需求高效對接的平臺和服務(wù)網(wǎng)絡(luò )等作出規定。三是對以“一區多園”模式建設跨區域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區,以及金融支持、知識產(chǎn)權保護服務(wù)、人才流動(dòng)、數據基礎設施建設等保障措施予以明確。

著(zhù)力打造江南水鄉文化品牌。示范區覆蓋滬蘇浙兩區一縣,山水相近,人文相親,鎮水相依,環(huán)境優(yōu)美,孕育了獨特的江南水鄉文化。為進(jìn)一步體現示范區的江南水鄉文化特色,加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護傳承,促進(jìn)文旅融合,條例專(zhuān)設第六章對有關(guān)問(wèn)題作出規定。一是明確打造體現江南水鄉特色的文化標識地,建立江南水鄉文化保護區域協(xié)同工作機制,推進(jìn)古鎮整體性保護和聯(lián)合申遺。二是鼓勵展示江南水鄉古鎮獨特的文化內涵,開(kāi)展各類(lèi)文化傳承展示活動(dòng),展示當地民風(fēng)民俗等傳統文化生活業(yè)態(tài),實(shí)現活態(tài)傳承。三是對加強國際、國內交流合作,支持示范區開(kāi)展江南水鄉文化相關(guān)文藝作品創(chuàng )作和文化產(chǎn)品開(kāi)發(fā),推進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的創(chuàng )造性轉化、創(chuàng )新性發(fā)展作出了規定。四是為塑造“江南味,國際范,水鄉韻,田園風(fēng)”的文旅形象,對打造示范區江南水鄉古鎮生態(tài)文化旅游等作出了規定。

積極推動(dòng)公共服務(wù)一體化發(fā)展。近年來(lái),示范區堅持以人民為中心的發(fā)展思想,按照一體化、高質(zhì)量、跨域共享的理念,連續推出四批次示范區共建共享公共服務(wù)項目清單,涵蓋九大領(lǐng)域五十七項服務(wù)內容,實(shí)現若干基本公共服務(wù)與公共服務(wù)項目對象、內容與標準的有效銜接。條例用專(zhuān)章形式,對示范區內公共服務(wù)領(lǐng)域的探索進(jìn)行規定。一是明確共建共享公共服務(wù)基本要求。要求執委會(huì )會(huì )同兩區一縣政府編制共建共享公共服務(wù)項目清單并動(dòng)態(tài)更新,推進(jìn)衛生健康、醫療保障、教育、養老、住房保障等領(lǐng)域公共服務(wù)共建共享。二是支持教育共建共享。明確支持示范區引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源,開(kāi)展教師一體化培養,建立智庫共享、課程共建、名師聯(lián)訓、品牌聯(lián)建機制,共建優(yōu)質(zhì)教育資源庫。推進(jìn)職業(yè)教育一體化工作,開(kāi)展跨省域職業(yè)教育人才培養。推進(jìn)高等學(xué)校校際學(xué)分互認、教師交流,發(fā)展高水平、開(kāi)放式的高等教育。三是推進(jìn)醫療保障同城化。實(shí)行示范區內異地就醫免備案直接結算,推動(dòng)醫療保障經(jīng)辦政務(wù)服務(wù)事項統一,推行醫保電子憑證一碼通。推進(jìn)醫療機構協(xié)作,建立跨區域醫療資源共享機制,促進(jìn)醫師跨區域多點(diǎn)執業(yè),推進(jìn)影像資料、檢驗報告互聯(lián)互通互認。四是推動(dòng)養老服務(wù)合作。支持建設康養基地,推動(dòng)實(shí)現養老服務(wù)補貼和長(cháng)期護理保險異地結算,為異地養老提供便利。五是推動(dòng)多領(lǐng)域同城化服務(wù)。以社會(huì )保障卡為載體,在交通出行、旅游觀(guān)光、文化體驗、社會(huì )保障、醫療衛生、金融服務(wù)等領(lǐng)域實(shí)現同城化服務(wù)。

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