——2024年7月29日在省十四屆人大常委會第十次會議上

省水利廳廳長高圣明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府委托，現(xiàn)就《江蘇省地下水管理條例（草案）》（以下稱《條例（草案）》）作如下說明：

一、立法的必要性

地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，在保障城鄉(xiāng)供水、支撐經(jīng)濟社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境等方面具有重要作用。我省地下水具有含水層次多、厚度變化大、水質(zhì)復雜、富水性較好等特點，主要分布于長江三角洲平原、淮河下游蘇中平原、淮北平原和南四湖平原。根據(jù)第三次全國水資源調(diào)查評價，我省多年平均地下水資源量為124億立方米，占本地水資源總量的37%，是經(jīng)濟社會發(fā)展重要的水資源支撐和保障。為貫徹習近平生態(tài)文明思想和國務院《地下水管理條例》，進一步強化全省地下水管理和保護，防治地下水超采和污染，保障地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用，迫切需要制定《條例》。

（一）貫徹習近平生態(tài)文明思想的有力舉措。習近平總書記多次作出重要指示批示，強調(diào)水是生命之源，確保地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用是重大的生態(tài)工程和民生工程，要求開展地下水超采漏斗區(qū)綜合治理，遏制全國地下水污染加劇狀況；強調(diào)推進中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進去。2021年國務院出臺了《地下水管理條例》，聚焦地下水超采、污染等突出問題，從強化地下水節(jié)約保護、超采治理和污染防治等六個方面，對地下水保護管理作出重要制度安排。多項地下水管理工作需要我省細化落實，如地下水調(diào)查與規(guī)劃、地下水禁限采區(qū)劃定、超采綜合治理、地下水水源保護、地下工程疏干排水管理等。制定《條例》，對推進全省地下水資源有效保護、實現(xiàn)人與自然和諧共生具有重要意義。

（二）促進全省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需求。上世紀八十年代，我省蘇錫常地區(qū)由于大規(guī)模開發(fā)利用地下水，導致主采層地下水水位大幅下降，形成區(qū)域性地下水降落漏斗，并誘發(fā)了地面沉降、地裂縫等地質(zhì)災害。為此，2000年我省出臺《江蘇省人民代表大會常務委員會關(guān)于在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定》（以下簡稱《決定》），2005年實現(xiàn)蘇錫常地區(qū)地下水全面禁采，接續(xù)在蘇中蘇北地區(qū)開展地下水限采壓采等工作，全省地下水水位持續(xù)穩(wěn)定回升，地下水開采量由高峰時的15億立方米下降至目前3億立方米左右。目前我省開采的少量地下水主要用于生活飲用以及制藥、食品、釀酒等對水質(zhì)有特殊要求的行業(yè)，是無可替代的重要水源。迫切需要通過制定《條例》，協(xié)調(diào)好地下水嚴格保護和科學利用的關(guān)系，進一步優(yōu)化全省地下水管理措施，保障取用地下水的合理需求，為我省地下水有效管理和科學保護提供法治保障，支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（三）提升江蘇地下水管理能力的重要體現(xiàn)。我省地下水管理立法一直走在全國前列，《江蘇省水資源管理條例》《決定》《江蘇省水污染防治條例》等地方性法規(guī)均對地下水管理作出了規(guī)定，為地下水管理工作提供了法規(guī)依據(jù)。但上述地方性法規(guī)均在國務院《地下水管理條例》之前出臺，對落實《地下水管理條例》相關(guān)規(guī)定的針對性不夠強。我省地下水禁采和限采、地下水水權(quán)交易、地下水“雙控”等成功經(jīng)驗做法，需要通過立法進行固化。同時，我省局部地區(qū)還存在地下水超采和污染問題，地下水儲備和疏干排水管理等制度亟待建立，地下水可更新能力等基礎(chǔ)研究有待加強等。因此，迫切需要聚焦問題，制定專門的地下水管理地方性法規(guī)，全面提升江蘇地下水管理保護水平。

二、起草過程

為了有序推進《條例》立法，省水利廳廣泛開展調(diào)查研究，收集省內(nèi)外地下水管理相關(guān)的法規(guī)規(guī)章及政策文件，專題征求各地立法建議，為立法工作奠定了基礎(chǔ)。2022年，委托技術(shù)單位開展立法研究，完成《條例（草案）》（初稿）起草工作。2023年6月至8月，通過江蘇省水利廳網(wǎng)站公開征求社會公眾的意見建議，書面征求省各有關(guān)部門、各設區(qū)市水行政主管部門的意見建議，赴常州、鹽城、徐州等地開展立法調(diào)研；組織開展了社會穩(wěn)定風險評估和專家論證會。2023年9月，省水利廳向省政府報送了《條例（草案）》（送審稿）。2024年初，省司法廳初步審查修改后，向省各有關(guān)部門、單位以及設區(qū)市政府、省政府立法基層聯(lián)系點、省政府法律顧問、省人大掛鉤聯(lián)系代表書面征求意見，通過江蘇政府法制網(wǎng)向社會公開征求意見，赴無錫、東臺等地開展立法調(diào)研，組織召開行政相對人座談會和省司法廳行政立法審查委員會會議，聽取各有關(guān)方面的意見建議。在此基礎(chǔ)上，對征集到的修改意見和建議逐一梳理研究，充分予以吸納。經(jīng)過反復研究、修改，最終形成了提請省政府常務會議審議的《條例（草案）》（修改送審稿）。2024年7月1日，省政府第36次常務會議討論通過了《條例（草案）》，現(xiàn)提請本次常委會審議。

三、主要內(nèi)容

《條例（草案）》共8章53條，包括總則、調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理、法律責任和附則，主要內(nèi)容如下：

（一）關(guān)于總則

主要規(guī)定了適用范圍、基本原則、政府及其有關(guān)部門的職責、監(jiān)督檢舉、宣傳教育、科學研究等內(nèi)容。明確地下水管理遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)水優(yōu)先、高效利用、系統(tǒng)治理的原則（第三條）；縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的地下水管理負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)應當協(xié)助、配合做好本區(qū)域內(nèi)地下水管理工作（第四條）；明確縣級以上地方人民政府水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)主管部門的職責（第五條）；加強對損害地下水行為的監(jiān)督檢舉、地下水節(jié)約和保護的宣傳教育，鼓勵、支持地下水先進科學技術(shù)的研究、推廣和應用（第六條、第七條、第八條）。

（二）關(guān)于調(diào)查與規(guī)劃

規(guī)定縣級以上地方人民政府應當組織有關(guān)主管部門開展地下水狀況調(diào)查評價工作（第九條）；水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門應當依法編制地下水保護利用、地下水污染防治等規(guī)劃并向社會公布（第十條）；編制區(qū)域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林草業(yè)、市政、能源、交通運輸、旅游、礦產(chǎn)資源開發(fā)等專項規(guī)劃涉及地下水的內(nèi)容，應當與地下水保護利用、地下水污染防治等規(guī)劃相銜接（第十一條）；水行政主管部門應當會同有關(guān)主管部門科學劃定地下水儲備范圍，制定動用地下水儲備預案（第十二條、第十三條）。

（三）關(guān)于節(jié)約與保護

實行地下水取水總量控制和水位控制，水行政主管部門應當依法制定、下達本行政區(qū)域地下水年度取水計劃（第十四條、第十五條）；取水許可審批機關(guān)應當嚴格規(guī)范取水許可審批管理，取用地下水的單位和個人應當加強取水計量設施的維護，定期開展計量器具檢定校準（第十六條、第十七條）；建立健全水權(quán)交易制度，地下水開發(fā)利用實行用途管制、優(yōu)水優(yōu)用（第十八條、第十九條）；加強地下工程建設的管理，防止地下工程建設破壞地下水水源涵養(yǎng)和補給（第二十一條）；省水行政主管部門應當明確地下水可更新區(qū)域和層位，確定管控措施（第二十二條）；根據(jù)地下水水源條件和需要，建設應急備用飲用水水源，制定應急預案，建立健全應急飲用水水源井名錄等（第二十五條）。

（四）關(guān)于超采治理

科學劃定地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)（第二十六條）；規(guī)定地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)的管理要求，確需取用地下水的，應當按照國家有關(guān)規(guī)定通過相應核減其他取用地下水的單位和個人的取水量或者水權(quán)交易獲得，不得新增取用地下水（第二十七條）；分級編制地下水超采綜合治理方案，并明確治理目標、治理措施、保障措施等內(nèi)容等（第二十八條）。

（五）關(guān)于污染防治

要求組織劃定地下水污染防治重點區(qū)（第二十九條）；對化學品生產(chǎn)企業(yè)、尾礦庫、危險廢物處置場、垃圾填埋場、化工產(chǎn)業(yè)為主導的工業(yè)集聚區(qū)、礦山開采區(qū)等按照規(guī)定定期開展地下水污染狀況調(diào)查評估，確定并公布地下水污染防治重點排污單位名錄（第三十條、第三十一條）；多層地下水的含水層水質(zhì)差異大的，應當分層開采，并采取預防和保護措施，防止串層污染（第三十二條）；礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設，應當采取預防和保護措施，防止地下水污染（第三十三條）；加強農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品使用指導和技術(shù)服務（第三十四條第一款）。

（六）關(guān)于監(jiān)督管理

建立統(tǒng)一的地下水監(jiān)測站網(wǎng)，建立地下水監(jiān)測信息共享機制，對地下水進行動態(tài)監(jiān)測（第三十五條）；直接從地下取用水資源的單位和個人應當依法取得取水許可（第三十八條第一款）；地下水取水工程的施工單位不得承攬應當取得但未取得取水許可的地下水取水工程（第三十九條）；水行政主管部門應當對本行政區(qū)域內(nèi)的地下水取水工程登記造冊（第四十條）；規(guī)范了集中式地下水飲用水水源地設置、需要取水的地熱能開發(fā)利用項目的禁止和限制取水范圍劃定（第四十一條、第四十二條）；礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設疏干排水量達到省人民政府規(guī)定的規(guī)模的，應當依法申請取水許可（第四十三條）；建立地下水水位變化通報機制和地下水取水量、水位、水質(zhì)等異常報告制度，建立健全信用監(jiān)管工作機制等（第四十四條、第四十五條、第四十七條）。

（七）關(guān)于法律責任

對不符合規(guī)定的已建需要取水的地熱能開發(fā)利用項目，設置了相應的法律責任（第五十條）；規(guī)定了縣級以上地方人民政府和負有地下水監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員不履行法定職責或者有其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為的法律責任，并對違反條例規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的、構(gòu)成犯罪的，作了相應銜接規(guī)定（第四十九條、第五十一條）。

（八）關(guān)于附則

主要明確了相關(guān)術(shù)語的定義，廢止了《決定》。經(jīng)過20多年的嚴格管控和超采治理，我省蘇錫常地區(qū)地下水位持續(xù)回升，城鄉(xiāng)供水實現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)最新評價結(jié)果，蘇錫常超采區(qū)已經(jīng)“摘帽”。經(jīng)調(diào)研、風險評估，對照國務院《地下水管理條例》和我省地下水管理相關(guān)法規(guī)，《決定》內(nèi)容已被上位法和相關(guān)法規(guī)所涵蓋，《條例（草案）》也作了相應銜接。經(jīng)向省人大有關(guān)方面請示溝通，在《條例》制定出臺后同步廢止《決定》。

以上說明連同《條例（草案）》，請審議。