——2024年5月27日在省十四屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議上

省林業(yè)局局長(zhǎng) 王國(guó)臣

主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

受省人民政府委托，現(xiàn)就《江蘇省林業(yè)有害生物防治條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）作如下說(shuō)明：

一、制定條例的必要性

（一）林業(yè)有害生物立法是維護(hù)國(guó)家生物安全推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。2021年9月29日，習(xí)總書(shū)記在中央政治局第三十三次集體學(xué)習(xí)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，生物安全關(guān)乎人民生命健康，關(guān)乎國(guó)家長(zhǎng)治久安，關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展，是國(guó)家總體安全的重要組成部分。黨的二十大報(bào)告提出“加強(qiáng)生物安全管理，防治外來(lái)物種侵害”，并將其作為“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”的重要舉措，作為“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”的重要內(nèi)容。林業(yè)有害生物防治是維護(hù)國(guó)家和我省生物安全的重要內(nèi)容，對(duì)我省生態(tài)文明建設(shè)意義重大。2021年7月，省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制實(shí)施意見(jiàn)的通知》，強(qiáng)調(diào)健全重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治地方政府負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化重大林業(yè)有害生物監(jiān)管和聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。2023年8月2日，省委書(shū)記、省總林長(zhǎng)信長(zhǎng)星，省長(zhǎng)、省總林長(zhǎng)許昆林聯(lián)合簽署了《關(guān)于深入開(kāi)展松材線蟲(chóng)病疫情防控攻堅(jiān)行動(dòng)的令》，將我省重大林業(yè)有害生物防治工作推向新高度。為深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹總體國(guó)家安全觀，加強(qiáng)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防治和治理體系建設(shè)，切實(shí)筑牢國(guó)家生物安全屏障，出臺(tái)《江蘇省林業(yè)有害生物防治條例》十分必要。

（二）林業(yè)有害生物立法是推動(dòng)林業(yè)有害生物防治法治建設(shè)的重要內(nèi)容。林業(yè)有害生物檢疫防治執(zhí)行的現(xiàn)行行政法規(guī)《植物檢疫條例》和《森林病蟲(chóng)害防治條例》，分別于1983年和1989年由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施，至今已近40年時(shí)間。當(dāng)前我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)有害生物檢疫防治工作提出了新的要求，特別是近年來(lái)國(guó)家相繼頒布出臺(tái)和修訂了包括《中華人民共和國(guó)生物安全法》《中華人民共和國(guó)森林法》等與林業(yè)有害生物防治相關(guān)的重要法律法規(guī)，對(duì)于防范和應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)、防治重大植物疫情明確了新的要求，亟須將現(xiàn)行有效的省政府規(guī)章《江蘇省林業(yè)有害生物防控辦法》上升為地方性法規(guī)，通過(guò)地方性法規(guī)對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。同時(shí)，全國(guó)有十多個(gè)省份出臺(tái)了地方性法規(guī)，為我們提供了很好的立法借鑒。

（三）林業(yè)有害生物立法是有效應(yīng)對(duì)林業(yè)有害生物新形勢(shì)、回應(yīng)人民關(guān)切的重要舉措。我省地處亞熱帶向暖溫帶的過(guò)渡帶，動(dòng)植物區(qū)系兼具南北特點(diǎn)，林業(yè)有害生物種類(lèi)多、分布廣、危害重、損失大，我省有林業(yè)有害生物1074種，其中林木病害322種，蟲(chóng)害752種，分別占全國(guó)林業(yè)有害生物總數(shù)的11%和15%。國(guó)家重點(diǎn)防治的兩大檢疫性林業(yè)有害生物松材線蟲(chóng)病和美國(guó)白蛾均在我省發(fā)生危害，對(duì)我省松林資源和城鄉(xiāng)綠地生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重破壞。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，我省林業(yè)有害生物危害呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，外來(lái)危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物入侵的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，林業(yè)有害生物防治形勢(shì)不容樂(lè)觀。近年來(lái)，我省林業(yè)有害生物常年輕度以上發(fā)生面積近200萬(wàn)畝，成災(zāi)率1.8%左右，約為全國(guó)平均水平的5倍。同時(shí)，我省是全國(guó)種苗花木生產(chǎn)大省、板材和木質(zhì)包裝材料生產(chǎn)消耗大省和全國(guó)進(jìn)口木材的重要集散地，調(diào)運(yùn)檢疫和日常監(jiān)管任務(wù)十分繁重。近年來(lái)，地方各級(jí)人大代表、政協(xié)委員持續(xù)關(guān)注林業(yè)有害生物防治工作，多次提出建議和提案，就加強(qiáng)林業(yè)有害生物防治資金保障、聯(lián)防聯(lián)控等提出了意見(jiàn)建議。將林業(yè)有害生物防治立法列入省人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，符合代表的意愿，反映了人民的心聲，是貫徹人民至上理念、維護(hù)生態(tài)安全，滿足人民群眾對(duì)建設(shè)美麗江蘇愿景迫切需要的具體舉措。

二、起草過(guò)程

省林業(yè)局于2022年組建了立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，啟動(dòng)《條例（草案）》的起草工作。起草小組認(rèn)真學(xué)習(xí)、研究相關(guān)法律法規(guī)和兄弟省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)廣泛調(diào)研和多次修改，于2023年1月完成了《條例（草案）》初稿。隨后，分別向全省林業(yè)系統(tǒng)和重點(diǎn)涉林涉木企業(yè)廣泛征求意見(jiàn)；同時(shí)開(kāi)展專(zhuān)家論證，按照立法程序完成省級(jí)部門(mén)征求意見(jiàn)、立法調(diào)研、向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)等法定程序，同步開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查和立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并組織專(zhuān)家就條例中涉及的有關(guān)行政許可、行政處罰以及其他事項(xiàng)進(jìn)行論證。在充分吸收地方、部門(mén)、社會(huì)公眾和專(zhuān)家意見(jiàn)基礎(chǔ)上，形成了《條例（草案）》（送審稿）報(bào)送省政府。省司法廳進(jìn)行初步審查修改后，向省各有關(guān)部門(mén)、單位以及13個(gè)設(shè)區(qū)市政府、省政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)、省政府法律顧問(wèn)、長(zhǎng)三角三省一市和項(xiàng)目掛鉤聯(lián)系省人大代表書(shū)面征求意見(jiàn)，通過(guò)江蘇政府法制網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，赴揚(yáng)州市、南京市江寧區(qū)開(kāi)展立法調(diào)研，組織召開(kāi)基層座談會(huì)、行政相對(duì)人座談會(huì)和專(zhuān)家論證會(huì)，聽(tīng)取各有關(guān)方面的意見(jiàn)建議。對(duì)征集到的意見(jiàn)建議逐一梳理、反復(fù)研究修改后，形成了提請(qǐng)省政府常務(wù)會(huì)議審議的《條例（草案）》（修改送審稿）。2024年4月28日，省人民政府第32次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《條例（草案）》，現(xiàn)提請(qǐng)本次常委會(huì)審議。

三、主要內(nèi)容

《條例（草案）》包括總則、預(yù)防、檢疫、除治、監(jiān)督保障、法律責(zé)任、附則等7章62條。

（一）關(guān)于總則

明確立法目的和依據(jù)、適用范圍、基本原則和工作機(jī)制、地方各級(jí)人民政府、部門(mén)職責(zé)、林業(yè)經(jīng)營(yíng)者、管理者責(zé)任及宣傳教育、科技支撐等內(nèi)容。為貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，體現(xiàn)我省地方立法特色，在開(kāi)篇立法目的寫(xiě)入“建設(shè)人與自然和諧共生的美麗江蘇”（第一章）。

（二）關(guān)于預(yù)防

按照國(guó)家建立健全林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)警體系要求，明確監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、調(diào)查、監(jiān)測(cè)等制度，并對(duì)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)管理等方面作出規(guī)定。一是縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)科學(xué)布局林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)），完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立溝通機(jī)制，依法開(kāi)展普查和專(zhuān)題調(diào)查（第十二條至十四條）。二是林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)依法編制林業(yè)有害生物防治規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃（第十六條）。三是林業(yè)有害生物除治應(yīng)當(dāng)以營(yíng)林措施為主，綜合運(yùn)用生物、物理、化學(xué)等除治技術(shù)。實(shí)施科學(xué)治理，在設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)等環(huán)節(jié)落實(shí)林業(yè)有害生物防治措施（第十九條）。四是將世界遺產(chǎn)地、自然保護(hù)地、水源保護(hù)區(qū)、種質(zhì)資源庫(kù)（保護(hù)區(qū)、保護(hù)地）等需要特別保護(hù)的區(qū)域以及其他需要重點(diǎn)防治的區(qū)域劃定為林業(yè)有害生物重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，有關(guān)經(jīng)營(yíng)管護(hù)單位應(yīng)當(dāng)建立防治管護(hù)制度（第二十條）。五是禁止飼養(yǎng)、繁育、種植、交換和買(mǎi)賣(mài)檢疫性或者危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物，不得隨意丟棄林業(yè)有害生物寄主及其制品（第二十一條）。

（三）關(guān)于檢疫

按照國(guó)家關(guān)于檢疫規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)要求。一是明確林業(yè)有害生物檢疫防治機(jī)構(gòu)依法對(duì)應(yīng)施檢疫的林業(yè)植物及其產(chǎn)品開(kāi)展檢疫及相關(guān)要求（第二十四條至二十七條）。二是在發(fā)生林業(yè)有害生物疫情的地區(qū)，檢疫防治機(jī)構(gòu)可以安排人員到所在地道路聯(lián)合檢查站執(zhí)行檢疫檢查任務(wù)（第三十條）。三是電力、通信等單位和個(gè)人使用松木材料承載、包裝、鋪墊、支撐、加固設(shè)施設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)核驗(yàn)植物檢疫證書(shū)，并向所在地檢疫防治機(jī)構(gòu)報(bào)告；施工結(jié)束后，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)回收、銷(xiāo)毀松木材料以及其他可能攜帶松材線蟲(chóng)病的木質(zhì)材料，不得隨意棄置（第三十五條）。

（四）關(guān)于除治

堅(jiān)持除治全過(guò)程精細(xì)化全鏈條，根據(jù)國(guó)家建立健全林業(yè)有害生物應(yīng)急減災(zāi)體系要求，在除治責(zé)任、應(yīng)急體系建設(shè)、綜合除治措施等方面作出了規(guī)定。一是明確林業(yè)經(jīng)營(yíng)者、管理者的除治責(zé)任，以及林業(yè)主管部門(mén)的代履行除治（第三十六條）。二是明確重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治和突發(fā)林業(yè)有害生物事件應(yīng)對(duì)實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制，所在地縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，組織林業(yè)主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)按照應(yīng)急預(yù)案開(kāi)展除治救災(zāi)工作（第三十七條）。三是針對(duì)林業(yè)有害生物的發(fā)生具有擴(kuò)散性的特點(diǎn)，規(guī)定了發(fā)生跨行政區(qū)域林業(yè)有害生物災(zāi)害時(shí)，毗鄰地區(qū)地方人民政府、林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)作配合，建立跨區(qū)域林業(yè)有害生物災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制（第三十九條）。

（五）關(guān)于監(jiān)督保障

林業(yè)有害生物防治是保護(hù)森林的戰(zhàn)略性措施，是維系生態(tài)安全的基礎(chǔ)性保障工作?！稐l例（草案）》明確了考核、信用管理等制度，對(duì)資金投入、社會(huì)化防治和防治檢疫隊(duì)伍建設(shè)方面作出了規(guī)定。一是將林業(yè)有害生物防治納入林長(zhǎng)制考核內(nèi)容，明確了約談制度（第四十二條）。二是明確了林業(yè)主管部門(mén)或者檢疫防治機(jī)構(gòu)依法采取行政措施（第四十三條）。三是地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將林業(yè)有害生物災(zāi)害防治納入防災(zāi)減災(zāi)體系，加強(qiáng)林業(yè)生物安全能力建設(shè)，提高應(yīng)對(duì)林業(yè)生物安全事件的能力和水平（第四十四條）。四是縣級(jí)以上人民政府及其林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在政策、防治技術(shù)、設(shè)備等方面扶持林業(yè)有害生物社會(huì)化防治合作組織建設(shè)，并加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督管理（第四十五條至四十七條）。

（六）關(guān)于法律責(zé)任

結(jié)合我省實(shí)際，細(xì)化《植物檢疫條例》罰款額度，對(duì)相關(guān)行為設(shè)置了行政處罰，主要包括的情形有：擅自飼養(yǎng)、繁育、種植、交換和買(mǎi)賣(mài)檢疫性、危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物的（第五十五條），未按照要求采取制作纖維板、刨花板等人造板以及制作顆粒燃料、造紙、制炭等方式利用松材線蟲(chóng)病疫木的（第五十六條），在施工結(jié)束后未及時(shí)回收、銷(xiāo)毀松木材料以及其他可能攜帶松材線蟲(chóng)病的木質(zhì)材料，隨意棄置的（第五十九條）。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，對(duì)行政法規(guī)未作出行政處罰規(guī)定的違法行為，為實(shí)施行政法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情形，如有關(guān)單位和個(gè)人在實(shí)施造林撫育、道路和河道沿線綠化等工程時(shí)，未將林業(yè)有害生物防治內(nèi)容納入規(guī)劃方案，或者未在設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)等環(huán)節(jié)落實(shí)林業(yè)有害生物防治措施的（第五十四條），通過(guò)各種形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并組織專(zhuān)家進(jìn)行了論證。

（七）關(guān)于附則

規(guī)定了園林管理部門(mén)管理的森林和林木的病蟲(chóng)害防治工作，參照本條例執(zhí)行（第六十條）。明確了檢疫性、危險(xiǎn)性、暴發(fā)性林業(yè)有害生物、重大林業(yè)有害生物、突發(fā)林業(yè)有害生物、松材線蟲(chóng)病疫木等的定義（第六十一條）。

四、需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題

深入分析我省林業(yè)有害生物防治檢疫工作中存在的主要問(wèn)題，結(jié)合立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，設(shè)置了一些有針對(duì)性和地方特色的條款?，F(xiàn)就其中幾個(gè)問(wèn)題作簡(jiǎn)要說(shuō)明：

（一）關(guān)于防治職責(zé)和責(zé)任

林業(yè)有害生物防治工作具有長(zhǎng)期性、社會(huì)性、公益性等特點(diǎn)，有必要建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與的防治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)防范的良性互動(dòng)?；趯?shí)現(xiàn)有序共同治理這一考慮，《條例（草案）》對(duì)防治職責(zé)進(jìn)行了明確。一是明確地方各級(jí)人民政府的治理職責(zé)。除了規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，還規(guī)定重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治和突發(fā)林業(yè)有害生物事件應(yīng)對(duì)實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制，建立重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任制。二是明確部門(mén)職責(zé)，規(guī)定林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)林業(yè)有害生物防治工作，各有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)協(xié)同配合；同時(shí)會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利等部門(mén)對(duì)在相關(guān)工程中落實(shí)林業(yè)有害生物防治措施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。三是明確林業(yè)經(jīng)營(yíng)者、管理者主體責(zé)任，規(guī)定其依法做好林業(yè)有害生物除治，并接受林業(yè)主管部門(mén)技術(shù)指導(dǎo)。

（二）關(guān)于松材線蟲(chóng)病防治

松材線蟲(chóng)病被世界公認(rèn)為“松樹(shù)癌癥”，是當(dāng)今森林生態(tài)系統(tǒng)中最具毀滅性的松樹(shù)病害，傳入我國(guó)后對(duì)我國(guó)生物安全、生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)均構(gòu)成嚴(yán)重威脅，引起黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視；自1982年被發(fā)現(xiàn)以來(lái)，先后擴(kuò)散至我省主要松林分布區(qū)，經(jīng)多年防治，當(dāng)前疫情基本趨于穩(wěn)定，但我省6個(gè)設(shè)區(qū)市和22個(gè)縣（市、區(qū)）還有發(fā)生，每年病枯死松樹(shù)超過(guò)6萬(wàn)株?！稐l例（草案）》從源頭入手，以松材線蟲(chóng)病疫木利用為抓手，對(duì)松科植物及其制品的調(diào)運(yùn)、松材線蟲(chóng)病防治疫木加工利用監(jiān)管、松木材料以及其他可能攜帶松材線蟲(chóng)病的木質(zhì)回收銷(xiāo)毀、松材線蟲(chóng)病疫木除治等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，并明確了相應(yīng)的信用監(jiān)管和法律責(zé)任。

（三）關(guān)于外來(lái)有害生物入侵防治

外來(lái)林業(yè)有害生物入侵給我省生物安全造成巨大的威脅和損失。近年來(lái)，加拿大一枝黃花等外來(lái)林業(yè)有害生物入侵并持續(xù)擴(kuò)散，李痘病毒、紅火蟻、蘋(píng)果蠹蛾、紅棕象甲等外來(lái)林業(yè)有害生物雖暫時(shí)未在我省發(fā)現(xiàn)，但入侵風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增強(qiáng)，我省生態(tài)環(huán)境、林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅。為有效防范外來(lái)有害生物入侵，《條例（草案）》規(guī)定：一是林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與海關(guān)部門(mén)協(xié)作溝通，開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)、調(diào)查，共同防范外來(lái)有害生物入侵。二是林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)林業(yè)有害生物普查新發(fā)現(xiàn)和新傳入的林業(yè)有害生物進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)查。三是明確首次引進(jìn)的，引進(jìn)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，并向省檢疫防治機(jī)構(gòu)提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。同時(shí)，在不得隨意丟棄涉及外來(lái)林業(yè)有害生物的寄主及其制品的處罰上，做好與《中華人民共和國(guó)生物安全法》的銜接。

以上說(shuō)明連同《條例（草案）》，請(qǐng)予審議。