啟東市人大常委會 潘國紅 桂國華 范雪飛

行政執(zhí)法是行政機關按照法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，履行行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收征用等職責的法定行為。嚴格執(zhí)法、依法行政是行使政府職能、管理經(jīng)濟社會事務的必然要求，也是法治政府建設的關鍵環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容。當前縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法行為不嚴格、不規(guī)范、不公正、不文明等問題依然不同程度存在，不僅損害群眾利益，也影響政府公信力、執(zhí)行力。憲法法律賦予各級人大行使監(jiān)督、決定、任免等權力，其中包括行政執(zhí)法監(jiān)督權。目前，縣鄉(xiāng)人大對行政執(zhí)法監(jiān)督主動性不強，監(jiān)督力度和效果欠缺，亟須進一步強化行政執(zhí)法監(jiān)督意識，完善監(jiān)督制度和舉措，推動完善行政執(zhí)法體制機制，改進執(zhí)法手段和方式，提升執(zhí)法質(zhì)效，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風清氣正，從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。

一、縣鄉(xiāng)人大加強行政執(zhí)法監(jiān)督的價值意義

行政執(zhí)法是政府依據(jù)國家法律法規(guī)運用國家資源管理國家、社會的具體行政行為。行政執(zhí)法是法律執(zhí)行的重要階段，高水平的行政執(zhí)法是高質(zhì)量的法律實施的關鍵。在我國，行政執(zhí)法和司法行為均擔負著法律適用和法律實施的職責和任務，但事實上，行政機關是主要的法律實施機關，行政執(zhí)法是主要的法律實施途徑，行政執(zhí)法涉及范圍廣，執(zhí)法主體多、執(zhí)法依據(jù)多、執(zhí)法案件多，執(zhí)法裁量權具有一定彈性，且與人民群眾利益關系密切。在我國，大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機關執(zhí)行的。[1]行政執(zhí)法的水平和質(zhì)量既關乎我國法治政府建設的成效，也關乎我國法治建設的進程，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是法治政府建設和法治建設的“根基”。黨的十八大以來，中共中央明確提出全面依法治國的戰(zhàn)略要求，強調(diào)法治建設的全面性、均衡性和統(tǒng)籌性，要求全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法。黨的二十大報告提出以中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)中華民族偉大復興的宏偉藍圖，強調(diào)“在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”，對法治政府建設的部署將重點放在行政執(zhí)法之上，釋放出通過推進高水平的行政執(zhí)法、高質(zhì)量的法律實施，引領和帶動法治政府建設和法治中國建設的新思路。[2]以高水平的行政執(zhí)法提升法律實施實效，以高質(zhì)量的法律實施推動法治政府建設和法治建設水平，是未來一段時間內(nèi)全面依法治國的關鍵性任務。

我國現(xiàn)有2800多個縣級、約4萬個鄉(xiāng)級行政區(qū)，當前，縣鄉(xiāng)政府在依法行政方面基礎差、任務重、難度大、薄弱性問題明顯。受多種因素和條件限制，當前一些領域或地方的行政執(zhí)法仍然存在失之于簡單、失之于機械現(xiàn)象，存在著“逐利性”多頭執(zhí)法、“模糊性”交叉執(zhí)法、“隨意性”選擇執(zhí)法、“諉責性”怠于執(zhí)法等有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究問題，對此人民群眾反映強烈。行政執(zhí)法監(jiān)督是國家機關、政黨、人民群眾，以及行政機關內(nèi)部層級之間對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。但從總體上看，縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法監(jiān)督權威不足、力量薄弱、手段乏力、效果有限。[3]縣級行政執(zhí)法部門和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道成為行政執(zhí)法體系中最為基礎、執(zhí)法頻率最高，也是執(zhí)法能力最為薄弱、行政爭議最為集中的環(huán)節(jié)[4]，導致法律權威受到損害，行政敗訴、涉法基層信訪增多（見附表）。據(jù)江蘇省高級人民法院2021年度行政審判工作情況通報，全年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦一審敗訴案件848件，同比增長近一倍，占行政機關敗訴案件總數(shù)的51.43%；全省行政機關因不履行法定職責、不當履行法定職責導致的一審敗訴案件106件，同比增長43.24%，其中縣鄉(xiāng)兩級行政機關因不依法履職敗訴案件88件，占比超過此類案件總數(shù)的八成。去年江蘇審結“民告官”案件近3萬件。[5]行政執(zhí)法工作一頭連著政府、一頭連著人民群眾。行政執(zhí)法不嚴格、不規(guī)范、不公正、不文明等問題，降低了行政執(zhí)法的質(zhì)量和法治政府建設成效，影響人民群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。

某市（縣級）近3年來行政復議應訴情況統(tǒng)計表

縣鄉(xiāng)人大作為基層國家權力機關和國家政權的重要基礎，法律賦予其全面履行監(jiān)督和促進縣鄉(xiāng)依法行政的職責，它是以人民作為后盾、以國家強制力作為保證的國家權力的監(jiān)督，體現(xiàn)了人民當家作主、管理國家事務的民主權利?？h鄉(xiāng)人大開展行政執(zhí)法監(jiān)督是地方國家權力機關行使監(jiān)督權的重要途徑之一，在行政執(zhí)法監(jiān)督體系中處于最高層次，具有這樣幾個方面的特征：一是權威性。人大的行政執(zhí)法監(jiān)督是憲法和監(jiān)督法賦予的職權，在本行政區(qū)域內(nèi)體現(xiàn)國家意志，具有權威性。二是法律性。人大行政執(zhí)法監(jiān)督按照法律規(guī)定實施，依照法定程序進行，具有嚴格的規(guī)范性。三強制性。人大行政執(zhí)法監(jiān)督，行政機關有接受人大監(jiān)督的義務，而沒有拒絕接受人大監(jiān)督的權利，人大在行政執(zhí)法監(jiān)督中形成的決議、決定，具有法律效力，有關機關和個人必須執(zhí)行。四是民主性。行政機關內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門機關監(jiān)督作為行政內(nèi)部監(jiān)督的主要形式，但往往存在開放性和公眾參與不夠問題，導致公正性、有效性不足[6]，而人大行政執(zhí)法監(jiān)督由人大代表或常委會組成人員直接行使的，形成的決議、決定，由人大代表或常委會組成人員集體討論、民主決定，直接代表人民意志。縣鄉(xiāng)人大充分、精準行使行政執(zhí)法監(jiān)督職權，能對行政執(zhí)法形成有力、有效的外部約束和規(guī)范，在促進基層法治政府建設中其作用不可或缺。

目前，縣鄉(xiāng)人大普遍比較注重財政、經(jīng)濟、民生、司法等方面的監(jiān)督，對行政執(zhí)法監(jiān)督意識不強，缺乏主動性，人大常委會年度工作計劃安排很少有行政執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，人大代表對行政執(zhí)法監(jiān)督的知曉度、參與度不足。人大對轄區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法的總體狀況、主要問題、現(xiàn)實成因缺乏準確全面了解，調(diào)研視察、執(zhí)法檢查、工作評議深度不夠，講優(yōu)點成績多，講缺點不足少，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法問題線索機制不健全，難以發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法重點、難點和熱點問題，監(jiān)督意見過于宏觀和原則，也缺乏跟蹤問效，常常是“雷聲大雨點小”，行政執(zhí)法監(jiān)督力度和效果欠缺。行政執(zhí)法個案監(jiān)督很少涉及，對人民群眾信訪反映的執(zhí)法隨意、辦案不公的個案調(diào)查研究不夠，多采取一般信訪轉辦程序“一轉了之”，很少啟動人大監(jiān)督程序。人大實施行政執(zhí)法監(jiān)督必須有一支專業(yè)性較強的監(jiān)督隊伍，縣級人大一般由法制委員會承擔，但法制委員會普遍沒有單獨的機構編制和人員，委員多為兼職，履職時間缺乏，專業(yè)監(jiān)督能力不強。審判、檢察、監(jiān)察、復議等是專事行政執(zhí)法監(jiān)督的機關，人大強化專門機關職責的針對性監(jiān)督措施不多，司法裁判、公益訴訟、行政復議等對行政執(zhí)法的制約、糾錯等功能未得到全面協(xié)同發(fā)揮。[7]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，相對專業(yè)的監(jiān)督隊伍和人員更是缺乏。

二、啟東人大行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐探索

進入新時代，人民群眾的法律意識、維權意識、監(jiān)督意識不斷增強，對民主、法治、公平、正義的向往更強烈、要求更高，反映在行政執(zhí)法方面要求執(zhí)法必須兼顧程序正義和實體正義、兼顧法律效果和社會效果，既要講公平又要講效率、既要嚴格又要人性。人民群眾的這些需求，對行政執(zhí)法及其監(jiān)督工作提出了新的更高要求，亟需行政執(zhí)法機關努力提升執(zhí)法水平，也需要大力改進和加強行政執(zhí)法監(jiān)督。近年來，啟東市人大加強行政執(zhí)法監(jiān)督，實現(xiàn)決定與監(jiān)督結合，嚴格依法監(jiān)督與創(chuàng)新監(jiān)督方式結合，宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督結合，彌補行政機關內(nèi)部監(jiān)督不足，增強監(jiān)督實效，促進依法行政。

（一）出臺決定，對執(zhí)法能力建設提出要求

為深入推進依法行政，全面建設法治政府，努力打造更高水平法治啟東，2022年9月啟東市人大常委會作出《關于全面提高行政執(zhí)法能力和水平的決定》?！稕Q定》共分8個部分，分別從體制機制完善、執(zhí)法隊伍建設、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法文明程度提高、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法責任和激勵機制等方面明確行政機關提高執(zhí)法能力和水平的具體要求。理順體制機制，明確市城管部門對鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法局的行業(yè)指導監(jiān)督責任，建立市鎮(zhèn)（園區(qū)）兩級行政執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)機制，加強基層綜合執(zhí)法規(guī)范化標準化建設，研究制定行政執(zhí)法具體職位職責規(guī)范，加大執(zhí)法人員、經(jīng)費、資源、裝備等向基層傾斜力度，推動執(zhí)法重心下移。突出隊伍建設，推行行政執(zhí)法人員平時考核制度，所有執(zhí)法人員每年應當接受不少于60學時的法律法規(guī)知識、執(zhí)法技能等方面的業(yè)務培訓，加強全景式、全流程執(zhí)法現(xiàn)場模擬訓練和比武練兵，完善行政執(zhí)法人員退出機制，嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法輔助人員管理辦法。凸顯文明執(zhí)法，落實違法行為免罰輕罰清單制度細化完善“雙隨機、一公開”、跨部門聯(lián)合執(zhí)法等方式方法，嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法文明規(guī)范，做到執(zhí)法過程寬嚴相濟、法理相融。

《決定》出臺后，人大常委會持續(xù)關注《決定》實施情況，2023年11月，專題聽取和審議市政府關于《決定》貫徹落實情況報告。同時，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委通過組織人大代表聽取工作報告、視察、調(diào)研等形式，推進《決定》貫徹落實。

（二）運用聽取和審議工作報告、調(diào)研等形式，強化行政執(zhí)法監(jiān)督檢查

2019年3月，人大法制委員會組織開展行政復議應訴工作調(diào)研，形成調(diào)查報告。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“民告官”案件始終處于高位，行政管理對象依法維權意識持續(xù)增強；復議應訴案件涉及的行政管理領域呈擴大化趨勢，案涉爭議愈加復雜；公安、人力資源保障、征地拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市場監(jiān)管等領域矛盾糾紛凸顯，爭議焦點、熱點和難點領域相對集中。針對部分行政機關行政復議應訴答辯和舉證質(zhì)證不規(guī)范、基層綜合執(zhí)法改革后區(qū)鎮(zhèn)承接能力不足、部分行政機關行政執(zhí)法不嚴格、不規(guī)范問題依然存在，提出堅持法定職責必須為、法無授權不可為原則，嚴格依照法定權限履行職責；加強府院聯(lián)動，不斷加大行政糾紛實質(zhì)性化解力度；調(diào)優(yōu)配強司法所法制審核人員，把好區(qū)鎮(zhèn)法制審核關等意見和要求。

2020年4月，人大常委會會議專題聽取市政府關于《行政訴訟法》貫徹實施情況報告。針對行政訴訟案件增長快、行政訴訟敗訴率處于高位、法律適用能力亟需提高等問題，提出審議意見。審議意見要求，加大學習和培訓組織力度，不斷增強基層一線執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和法治意識；進一步強化程序公正意識，嚴格規(guī)范執(zhí)法程序，杜絕漠視程序、遺漏程序、合并程序、顛倒程序等情況發(fā)生；完善行政機關主要負責人出庭應訴制度，建立行政機關敗訴考核機制；加大行政糾紛實質(zhì)化解力度，從源頭上減少行政案件的發(fā)生。

（三）開展專項工作評議，廣泛征集群眾意見訴求

2022年2月—9月，啟東市人大常委會組織對自然資源和規(guī)劃局、生態(tài)環(huán)境局、城管局、市場監(jiān)管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、文廣和旅游局、應急局、交通局等8個重點行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法工作開展專項評議。評議分“啟動—調(diào)查—評議—整改”4個階段。在調(diào)查階段，8個評議工作小組分別圍繞8個被評部門行政執(zhí)法工作開展專題調(diào)研，調(diào)閱檢查近2年來8個被評部門行政執(zhí)法案卷，最后形成8份專題調(diào)研報告，供人大常委會會議評議時參考。集中評議后，整理匯總代表評議意見，以條目式“問題清單”形式形成意見交辦單，8個被評部門的“問題清單”共列出問題110多條。9月，人大常委會會議對8個被評部門整改落實情況進行審議，并開展?jié)M意度測評，測評結果將作為機關效能考核重要依據(jù)，直接與年終部門星級評定掛鉤。

評議活動采取上下聯(lián)動方式進行，各鎮(zhèn)人大和園區(qū)、街道人大工委均組織代表通過走訪被評部門服務對象、座談、發(fā)放征求意見表等形式，傾聽群眾呼聲，多途徑了解被評部門執(zhí)法工作情況。在此基礎上，召開評議會議，代表交流評議意見，對被評部門進行滿意度測評，并歸納整理形成書面評議意見，作為人大常委會評議參考。

（四）開展案卷質(zhì)量評查，近距離接觸執(zhí)法案件

案件質(zhì)量評查，指的是通過對辦案程序、庭審過程、法律適用、審理結果、文書制作以及卷宗歸檔等方面的事后監(jiān)督，查找分析存在問題，規(guī)范辦案司法行為，以此提高辦案質(zhì)量，促進公正司法。啟東市人大常委會在跟進督促行政執(zhí)法機關完善內(nèi)部辦案質(zhì)量評查機制的同時，積極引入外部評價機制，會同司法局組織人大代表、人大法律咨詢專家組成員、法律專家、檢察機關專業(yè)人員等開展案件質(zhì)量評查。評查嚴格依照DB 32/T4181—2021江蘇省地方標準《行政執(zhí)法案卷制作及評查規(guī)范》，通過個人評查、小組評定、統(tǒng)一評分、集體合議等程序綜合確定評查結果，確保評查結果公平公正。

2022年2月—9月，組織開展行政執(zhí)法專項工作評議時，調(diào)閱檢查近2年來8個被評部門共100件行政執(zhí)法案卷。評查共發(fā)現(xiàn)問題70多條，主要是行政處罰自由裁量權運用不當，未能體現(xiàn)據(jù)以從輕、減輕或從重等自由裁量的細化情節(jié)；調(diào)查取證程序不嚴謹不規(guī)范，證據(jù)材料有瑕疵；執(zhí)法全過程記錄制度實施不嚴格，特別是音像記錄資料入卷偏少；重大執(zhí)法決定法制審核制度流于形式，法制部門負責人無具體審核意見；文書制作不規(guī)范，案情表述過于簡單，以事說法、釋法說理欠缺；等等。后評查組形成案卷質(zhì)量評查報告，并予以交辦。

2023年5月，在各行政執(zhí)法機關報送的2022年10月至2023年3月涉企類行政處罰案卷目錄中隨機抽取市場監(jiān)管、交通、應急、文廣、衛(wèi)生、消防等重點民生領域與企業(yè)有關的案卷進行集中評查。2023年8月，在專題聽取公安、司法行政機關提高案件辦理質(zhì)量情況報告前，隨機抽取公安局、司法局3年來已辦結的30件案件進行評查。評查發(fā)現(xiàn)執(zhí)法資格未在卷宗內(nèi)明示、卷宗裝訂不規(guī)范等問題，反映出一些執(zhí)法機關行政執(zhí)法“三項制度”還未精準落實到位，執(zhí)法辦案人員法治意識、法治水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和群眾期待還有較大差距。對評查中發(fā)現(xiàn)的問題，評查組以監(jiān)督意見書形式通知有關單位，要求各有關單位做好整改落實，并將整改情況進行反饋。同時要求各執(zhí)法機關舉一反三，找準問題癥結，確保整改落實到位。

三、縣鄉(xiāng)人大行政執(zhí)法監(jiān)督的完善路徑

黨的十八屆三中全會明確要求：“完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制”“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政規(guī)范公正文明執(zhí)法”。黨的二十大報告提出要“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設，嚴格落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度”“完善基層綜合執(zhí)法體制機制”。這些新精神新要求對行政執(zhí)法及其監(jiān)督工作提出了新的更高要求。當前，啟東市人大行政執(zhí)法監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督形式不斷拓展，取得了一定成效，但實踐中還存在行政執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)性精準性有效性不夠、監(jiān)督專業(yè)化水平不高等問題，人大行政執(zhí)法監(jiān)督力度和實效與法治建設、公眾期盼還有一定差距，必須進一步提高加強行政執(zhí)法監(jiān)督重要意義的認識，優(yōu)化監(jiān)督路徑和措施，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，不斷提升新時代人大行政執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)量和水平。

（一）健全人大行政執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)長效機制

堅持問題導向和目標導向，健全執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)長效機制，推動縣鄉(xiāng)人大行政執(zhí)法監(jiān)督由工作監(jiān)督、法律監(jiān)督向法定化、制度化、常態(tài)化監(jiān)督職能拓展。嚴格落實同級政府每年初報告上一年度法治政府建設情況制度，將上一年度行政執(zhí)法工作情況包括法律、法規(guī)、規(guī)章實施情況，行政執(zhí)法機構主體資格、行政執(zhí)法人員資格和行政執(zhí)法程序的合法性審查情況，執(zhí)法機構對具體行政行為合法性和適當性審查情況，行政復議、應訴和賠償工作情況，行政違法和執(zhí)法不當行為查處情況，行政執(zhí)法工作績效和存在問題等作為法治政府建設重要內(nèi)容一并報告，接受人大和人民群眾監(jiān)督。

拓寬和暢通信息來源渠道，解決與執(zhí)法機關之間信息不對稱問題。知情權是行使監(jiān)督權的基礎。要建立完善人大與執(zhí)法機關的日常聯(lián)絡溝通機制，加強信息互通交流，聯(lián)合司法行政機關、檢察機關共建統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督信息平臺，對重大行政處罰和強制案件、復議和提起行政訴訟案件、行政執(zhí)法轉刑事偵查等案件，進行全程、實時、動態(tài)監(jiān)督，拓展人大行政執(zhí)法監(jiān)督新路徑，實現(xiàn)從單一聽取和審議專項工作報告到監(jiān)督經(jīng)?；D變。司法行政部門及時將包括較大數(shù)額罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)和行政拘留等三種重大行政處罰備案數(shù)據(jù)傳送人大和檢察機關，增強對行政執(zhí)法和刑事司法“兩法銜接”的監(jiān)督效果。[7]

（二）增強人大行政執(zhí)法監(jiān)督精準性和有效性

突出監(jiān)督重點。圍繞人民群眾關聯(lián)度大、執(zhí)法適用頻率高的法律法規(guī)實施情況如行政處罰法、行政許可法、行政強制法等常用法律，以及土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、政府信息公開條例等開展監(jiān)督，監(jiān)督推動執(zhí)法機關完善權責清單，規(guī)范行政行為主體、權限、方式、步驟和時限，厘清職責邊界，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面梳理和補充完善執(zhí)法權責清單，以適應城市化進程加快和相對集中行政處罰權、綜合執(zhí)法的推進要求。監(jiān)督推動執(zhí)法機關健全執(zhí)法全程記錄制度,加強執(zhí)法記錄儀的使用和管理。監(jiān)督推動政府及執(zhí)法部門建立健全標準化“辦案流程”，執(zhí)法機關細化、量化行政處罰、強制和許可標準，壓縮執(zhí)法“彈性空間”，減少執(zhí)法隨意性、不平衡性。監(jiān)督推動執(zhí)法機關加強法制審核隊伍的正規(guī)化、職業(yè)化建設，充分發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核中的作用。監(jiān)督推動行政執(zhí)法責任落實機制建立和落實，嚴格對違法、不當、不作為行政行為的責任追究，推動將行政機關工作人員依法行政情況作為獎懲、晉升、年度考評等綜合評價的重要依據(jù)。

創(chuàng)新監(jiān)督方式。用好、用足、用活法定監(jiān)督方式，除采取聽取審議工作報告、視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、備案審查等常規(guī)手段外，要針對人民群眾關注熱點以及行政執(zhí)法工作中存在的重點問題，及時采用質(zhì)詢、詢問、罷免職務、撤銷決定等法定剛性手段，增強行政執(zhí)法監(jiān)督剛性和力度。強化行政執(zhí)法專項評議監(jiān)督，評議執(zhí)法辦案質(zhì)量、效率和效果，并將評議結果納入黨委政府對行政機關年度綜合績效量化考核的重要內(nèi)容。建立行政執(zhí)法案件評查機制，每年隨機調(diào)取行政執(zhí)法案卷，從主體、事實、證據(jù)、適用法律、程序、告知權利、自由裁量、文書格式等方面開展評查，加強對疑難、復雜、社會影響大的案件的檢查，特別是對群眾不服行政立案、決定和執(zhí)行的案件評查，提出評查意見。

堅持問題導向。有錯不糾，對問題不監(jiān)不督，并不是監(jiān)督的本意。對監(jiān)督者來說，找不出問題本身就是最大的問題，行政執(zhí)法監(jiān)督也是如此。將人大行政執(zhí)法監(jiān)督與具體問題、具體案例相結合，深入實踐，深入基層，采取明察暗訪、民意征集、問卷調(diào)查、觀摩庭審、案卷評查等方式，善于發(fā)現(xiàn)“有法不依”“違法不究”問題。調(diào)研報告、執(zhí)法檢查報告和審議意見,不回避矛盾，不掩蓋問題，以“問題清單”方式列出發(fā)現(xiàn)的問題和案例。人大行政執(zhí)法監(jiān)督不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是為了解決實際問題。要完善跟蹤監(jiān)督機制，在專項工作審議、執(zhí)法檢查后的整改監(jiān)督上持續(xù)發(fā)力，通過“監(jiān)督—落實—再監(jiān)督—再落實”，形成閉環(huán)，一督到底，務求實效。

（三）推動行政執(zhí)法內(nèi)部和外部監(jiān)督機制有效運行

人大監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，無法對行政執(zhí)法權力運行的每一個環(huán)節(jié)、每一個行為都及時監(jiān)督到位，關鍵是要推動行政執(zhí)法內(nèi)部和外部監(jiān)督機制有效運行，推動形成全社會廣泛參與的強大監(jiān)督氛圍，讓行政執(zhí)法在運行過程中有所忌憚，在法治和民意軌道上良性運行。樹立監(jiān)督工作“一盤棋”理念，加強與行政執(zhí)法監(jiān)督職能部門橫向協(xié)同，注重發(fā)揮行政執(zhí)法層級監(jiān)督和專門監(jiān)督的作用，加強與紀檢監(jiān)察、檢察、審計、統(tǒng)計等等各種監(jiān)督力量之間的貫通協(xié)同，形成整體監(jiān)督合力。

促進執(zhí)法機關內(nèi)部工作和監(jiān)督制度健全完善和嚴格落實，不斷規(guī)范執(zhí)法行為。2015年8月，國務院辦公廳印發(fā)《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，全面推行“雙隨機一公開”（即隨機抽取監(jiān)督對象、隨機選派監(jiān)督檢查人員、監(jiān)督情況及結果及時向社會公開）行政執(zhí)法監(jiān)督模式。2017年1月19日，國務院辦公廳印發(fā)《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案》，聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程、結果三個關鍵環(huán)節(jié)，對監(jiān)督執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法具有基礎性和突破性作用。要加強“雙隨機一公開”“三項制度”落實情況的監(jiān)督，以及行政處罰案件聽證、集體討論、評議考核、責任追究等制度落實情況的監(jiān)督，推動行政執(zhí)法、監(jiān)督行政執(zhí)法的程序化規(guī)范化，防止因程序違法損害行政相對人的合法權益、影響政府公信力。推動文明執(zhí)法，綜合運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執(zhí)法手段，引導公民、法人和其他組織自覺履行法定義務，實現(xiàn)行政管理目的。

加強對執(zhí)法機關層級之間的監(jiān)督和專門機關的監(jiān)督，推進內(nèi)部監(jiān)督制約機制有效運行。行政機關內(nèi)部監(jiān)督是指行政機關內(nèi)部的上級行政機關對屬下級行政機關，專門監(jiān)督機關、主管行政機關對其他行政機關進行的監(jiān)督。[8]行政執(zhí)法內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督在防范和糾正行政執(zhí)法權違法與不當行使、促進行政執(zhí)法質(zhì)量和水平提升、維護行政相對人合法權益等方面具有十分重要意義。十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度”。地方監(jiān)察委員會的監(jiān)督是對公職人員及其具體行為的監(jiān)督，相對比較具體、剛性。縣級人大常委會要通過聽取和審議本級監(jiān)察委員會專項工作報告，組織執(zhí)法檢查等形式，推進行政監(jiān)察工作更加規(guī)范高效。針對縣域行政爭議選擇復議率低、復議結果維持比例高等現(xiàn)象，人大要監(jiān)督行政復議機關深化“陽光復議”工作，推進網(wǎng)上行政復議受理、審理、送達，推進復議成為解決行政爭議的主渠道，實現(xiàn)行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在政府系統(tǒng)內(nèi)部目標。

推進行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。行政訴訟是監(jiān)督行政機關依法行政，維護群眾合法權益的法定渠道?？h級人大要著力監(jiān)督審判機關發(fā)揮行政審判職能作用，促進法治政府建設。2015 年5月1日實施的修訂后的行政訴訟法將行政機關負責人出庭應訴作為基本訴訟制度。人大應督促行政機關積極履行行政應訴職責，促進“關鍵少數(shù)”依法行政意識進一步提升。建立健全司法建議落實反饋制度，發(fā)揮司法建議在彌補執(zhí)法弱項、減少行政糾紛中的重要作用。監(jiān)督推進行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。行政檢察是檢察機關“四大檢察”之一，是憲法、人民檢察院組織法和行政訴訟法賦予檢察機關的監(jiān)督職權。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該其改正”。人大對檢察機關的監(jiān)督，屬于“對監(jiān)督的監(jiān)督”，人大應加大對行政檢察工作監(jiān)督，通過聽取和審議行政檢察、檢察建議、公益訴訟等專項工作報告，作出加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作決定等方式，推動檢察機關全面充分履行法律監(jiān)督職能，提升行政公益訴訟和行政檢察成效。監(jiān)督推動檢察機關加強對違法行政行為個案的法律監(jiān)督，拓寬案件線索來源渠道，及時督促糾正執(zhí)法亂作為、不作為等情形。

（四）提升人大行政執(zhí)法監(jiān)督專業(yè)化水平

加強人大法制委員會組織機構建設。人大專門委員會作為人大的專門性常設工作機構，承擔著協(xié)助本級人大及其常委會依法行使職權的重要任務。要在人大法制委員會機構設置、人員配備、工作保障等方面給予大力支持，加強機構設置和工作人員配備，保證人大法制委員會有一個明確的工作機構，并配備一定數(shù)量的專職工作人員，保障日常工作正常開展，解決人大法制委員會“有名無實”問題。專門委員會有效履行職能，基于組成人員的議事水平。要選優(yōu)配強人大法制委員會組成人員，保證大部分委員熟悉相關領域法律法規(guī)和政策知識，提高組成人員專業(yè)能力與專門委員會的匹配度。人大法制委員會要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和特點，認真制定年度工作計劃，組織好專門委員會履職活動，用足用好法定職權。

注重發(fā)揮常委會組成人員和專業(yè)人大代表作用。常態(tài)化組織執(zhí)法監(jiān)督專題培訓，科學設置內(nèi)容，創(chuàng)新培訓方式，通過進修、研修、邀請專家學者專題講座等方式，重點圍繞法律法規(guī)適用和執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務進行解讀、輔導，同時大力提倡自我學習、自我提高，推進組成人員和人大代表優(yōu)化知識結構，提升專業(yè)能力和履職水平。重視發(fā)揮具有司法、執(zhí)法經(jīng)驗和法律服務職業(yè)經(jīng)歷的人大代表作用，設立人大代表行政執(zhí)法專業(yè)監(jiān)督小組，組織開展行政執(zhí)法調(diào)研視察、執(zhí)法檢察等監(jiān)督活動，多吸收專業(yè)人大代表參與，提升發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題能力。選擇社會上有豐富工作經(jīng)驗、在專業(yè)工作領域有一定影響力的專業(yè)人士，建立人大執(zhí)法監(jiān)督專家?guī)?，為?zhí)法監(jiān)督提供專業(yè)支持。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委行政執(zhí)法監(jiān)督的聯(lián)系和指導，通過邀請列席會議、組織業(yè)務培訓、現(xiàn)場交流、參觀考察等形式，聯(lián)合開展執(zhí)法檢查、工作評議等工作，不斷提升行政執(zhí)法監(jiān)督水平，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法質(zhì)量和效能。

擴大公眾對人大行政執(zhí)法監(jiān)督參與。健全公眾參與行政執(zhí)法評議監(jiān)督制度和機制，通過面向社會公開征集、組織視察調(diào)查、人民群眾來信來訪、舉行聽證會或者專家論證會等渠道和形式，擴大公眾參與人大監(jiān)督議題選定，積極回應人民群眾關切和要求。人大調(diào)研視察、執(zhí)法檢查時，采用明察暗訪、座談交流、隨機走訪等方式，近距離了解掌握人民群眾對行政執(zhí)法的滿意度和獲得感。對于人民群眾反映強烈、社會關注度高的行政執(zhí)法行為，充分運用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督形式，協(xié)調(diào)檢察、監(jiān)察機關和相關行政部門開展監(jiān)督，提升人大監(jiān)督的回應性和靈敏度。認真辦理人民群眾行政執(zhí)法方面的來信來訪件，確?！凹兄?，事事有回音”，推動信訪問題辦理解決。

參考文獻：

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[2]楊偉東：《以高水平行政執(zhí)法引領帶動法治政府建設》，載《法治日報》2022年12月2日。

[3]胡仕林、馬 瑤：《行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)實困境與完善路徑》，載《政法學刊》2020年第2期。

[4][7][8]費海新：《縣鄉(xiāng)人大監(jiān)督行政執(zhí)法問題調(diào)查與現(xiàn)實進路》，載《人大研究》2020年第10期。

[5]顧敏：《去年江蘇審結“民告官”案件近3萬件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道敗訴率高》，交匯點新聞2022年5月11日。

[6]林晨、朱威楊：《人大監(jiān)督行政執(zhí)法的基層實踐——基于溫嶺人大行政執(zhí)法案卷質(zhì)量評查的實證分析》，載《法治論壇》2015年第2期。

[9]陳奇星、羅峰：《略論西方國家的行政監(jiān)察機制》，載《政治與法律》2000年第3期。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任。本文是作者主持的2023年度江蘇省人大工作理論研究會研究課題項目“關于強化基層人大行政執(zhí)法監(jiān)督價值和路徑的研究”[編號：2023B031]成果）

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