省人大社會建設委員會

未成年人矯治作為未成年人關愛保護、預防犯罪的重要內(nèi)容，是促進未成年人健康成長的底線要求，是平安中國建設的一項源頭性、基礎性工作，關系億萬家庭幸福安寧、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安。根據(jù)今年監(jiān)督工作計劃安排，為了高質(zhì)量聽取審議未成年人矯治工作情況報告，張寶娟副主任主持召開未成年人矯治工作情況匯報會，聽取省委政法委、教育廳、公安廳、司法廳、法院、檢察院等相關部門關于未成年人矯治工作情況的匯報，并帶隊赴省內(nèi)部分市、縣開展調(diào)研，期間召開2場區(qū)域座談會，總共聽取9個設區(qū)市政府情況匯報及蘇州、泰州市級相關部門補充情況匯報，并與有關專家學者進行座談交流，掌握了大量一手資料，形成以下調(diào)研報告。

一、基本情況

江蘇共有未成年人1506萬，占總人口的17.8%，未成年人關愛保護和預防犯罪面臨諸多新形勢新挑戰(zhàn)，未成年人矯治工作責任重大。省委、省政府高度重視未成年人矯治工作，深入貫徹落實習近平總書記關于未成年人保護工作的重要論述，立足于關愛保護和預防犯罪相結合，堅持預防為主、提前干預，全省未成年人矯治工作取得積極成效。

（一）高位推動，矯治工作格局逐步形成。省委、省政府把未成年人矯治工作作為深化平安江蘇建設和推進社會治理現(xiàn)代化的重要抓手，高質(zhì)效部署推動相關工作。信長星書記、許昆林省長多次作出批示、提出明確要求。一是成立組織協(xié)調(diào)機構。省市縣三級以公安部門為主導，全部建立未成年人保護工作領導小組，統(tǒng)籌整合對未成年人負有監(jiān)護、教育、幫扶、救助等特殊職責的行業(yè)部門、企事業(yè)單位、社會組織等資源，建立健全保護、預防、打擊、懲治“四位一體”工作機制，全方位協(xié)調(diào)推進未成年人矯治工作。全省已有10個設區(qū)市成立專門教育指導委員會，大多由市委常委、政法委書記任主任，分管教育、公安的副市長任副主任，統(tǒng)籌專門學校建設、教學、管理等工作。二是建立法規(guī)制度體系。省人大常委會先后制定省未成年人保護條例、預防未成年人犯罪條例、家庭教育促進條例、社區(qū)矯正工作條例，為依法開展未成年人矯治工作提供了較好的法治支撐。省有關部門單位先后出臺加強專門學校建設和專門教育工作實施意見、深化未成年人違法犯罪綜合治理工作意見、罪錯未成年人矯治教育和幫教考察工作規(guī)范等一系列制度文件，有力推動未成年人矯治各項任務落地落實。三是建設矯治工作載體。全省已有南京、徐州、鹽城3個設區(qū)市建成專門學校并投入使用，另有6個設區(qū)市專門學校建設正在推進之中。揚州、宿遷等市建設未成年人法治教育實踐基地、未成年人綜合司法保護中心，實現(xiàn)未成年人教育矯治一站式實施、一體化管理。

（二）加強指導，家庭干預能力不斷提升。相關職能部門充分認識到家庭是孩子的第一所學校、父母是孩子的第一任老師，注重加強家庭教育指導，提升家庭對未成年人的教育、干預能力，積極發(fā)揮家庭教育在未成年人健康成長、違法犯罪預防中不可或缺的重要作用。一是樹立家庭教育科學理念。積極整合多部門資源，持續(xù)面向家長普及系列化、多層次的科學家教知識，把先進的兒童觀、現(xiàn)代的監(jiān)護理念、成功的家教方法送進千家萬戶；回歸家庭教育生活本源，依托社區(qū)主陣地，在全國率先探索社區(qū)全域、父母全程、家庭全類型“三全”社區(qū)家庭教育支持行動，營造“時時有教育、處處見教育、事事皆教育”的教育氛圍。二是構建家庭教育指導服務體系。出臺《關于在涉未成年人案件中開展家庭教育指導工作的實施意見（試行）》，從14個方面對涉未成年人案件家庭教育指導工作進行規(guī)范，進一步提升罪錯未成年人家庭教育指導工作。推動建設市、縣兩級家庭教育指導陣地，扎實做好罪錯未成年人的家庭教育指導工作。例如，揚州舉辦“文明家風、科學家教”親子大講堂巡講，面向罪錯未成年人家庭和監(jiān)護人開設“強制親職教育”學法課堂。三是加強家庭教育志愿服務支撐。推動建立社區(qū)兒童青少年家庭“紅、黃、藍、綠”四色檔案，針對個性化需求，引入專業(yè)力量上門服務，幫助家長解決家庭教育過程中遇到的實際問題，特別是為罪錯未成年人及其家庭開展心理健康咨詢服務。同時，依托各級家庭教育研究會、家長學校以及其它職能部門資源和力量，組建社區(qū)家庭教育指導服務志愿者隊伍，提供公益性家庭教育指導服務。

（三）綜合施策，教育矯治基礎日益牢固。將未成年人矯治與教育領域整治、平安校園建設等工作有機結合，堅持問題導向、注重標本兼治，充分發(fā)揮學校在未成年人矯治工作中的重要陣地作用。一是強化學校預防教育。常態(tài)化開展法治教育，推進中小學兼職法治副校長、輔導員隊伍建設，全省中小學校配備實現(xiàn)全覆蓋。指導學校對違規(guī)違紀學生進行管理、訓導或者以規(guī)定方式予以矯治，促使學生引以為戒、認識和改正錯誤的學習行為。嚴格要求教師遵循教育規(guī)律，依法履行職責，通過積極管教和教育懲戒的實施，及時糾正學生錯誤言行，培養(yǎng)學生的規(guī)則意識、責任意識。二是加強校園安全管理。深化校園安全專項整頓，持續(xù)做好校園欺凌防治工作，進一步筑牢校園安全防線，努力建設高質(zhì)量平安校園，有效防范和遏制學生欺凌事件發(fā)生，切實保護中小學生身心健康，為其健康成長創(chuàng)造良好的校園環(huán)境。三是注重學校引導支持。推動各地各校建好用好家長學校，開設“家長課堂”，成立校家社協(xié)同育人共同體、家庭教育研究院，開展“萬名教師訪萬家”活動，向中小學家長發(fā)送“為了每個孩子的健康成長”公開信，引導家長與教育部門、學校共同護航學生健康成長。

（四）多方聯(lián)動，社會防護合力切實增強。未成年人矯治工作需要各地各部門的協(xié)同發(fā)力、密切配合，以及社會各界的大力支持，形成聯(lián)動共治格局。一是強化部門協(xié)同。推動教育、公安等多部門建立未成年人心理健康服務組織，開通心理援助熱線，為罪錯未成年人及家長提供免費咨詢服務；依托未成年人保護中心、兒童之家等場所，定期組織公益服務活動，加大關愛力度；重點關注留守兒童、事實孤兒、服刑人員未成年子女等弱勢、困境群體，結合困難弱勢群體排查救助行動，加強對長期逃學、脫課等隱性輟學未成年人排查幫扶，最大限度避免輟學群體變成違法犯罪群體。二是加強警校聯(lián)盟?？v深推進“護校安園”、平安校園創(chuàng)建等行動，開展校園安防體檢，常態(tài)化投入警力，守護好公安護學崗；集中整治校園周邊中小旅店、網(wǎng)吧電競等重點場所，大力查處涉校案件、化解涉校矛盾糾紛；推動法治安全教育納入學校必修課程和績效考評體系，作為平安校園創(chuàng)建和年度考核評比的重要指標。三是推動各界聯(lián)動。引導各方力量充分發(fā)揮各自優(yōu)勢和作用，共同參與未成年人矯治工作。全面清理網(wǎng)上淫穢色情、血腥暴力等有害信息，凈化網(wǎng)絡空間環(huán)境，減少青少年違法犯罪誘因。開展侵害婦女兒童權益問題、向未成年人營銷非法食品藥品、非法向未成年人銷售電子煙等專項整治行動，嚴打涉未違法犯罪，為未成年人健康成長創(chuàng)造良好環(huán)境。

（五）懲防并舉，司法矯治效果大幅顯現(xiàn)。針對未成年人心智不成熟、人格未定型的特點，始終堅持“教育、感化、挽救”原則，溫情開展罪錯未成年人司法矯治，盡力挽救促其改惡向善。一是依法充分開展附條件不起訴。對附條件不起訴的罪錯未成年人，設置個性化附帶條件，探索建設并發(fā)揮觀護基地矯治作用，同步開展矯治教育與技能培訓，促使其融入團隊、重塑心理，更好融入社會。截至目前，全省檢察機關自建或推動建立高水平觀護基地58家，其中蘇州地區(qū)激活運轉、轉型升級16家，已幫助8人返校復學、11人就業(yè)創(chuàng)業(yè)。二是普遍推行寓教于審理念。將教育矯治融入立案送達、開庭、宣判等審判工作各環(huán)節(jié)，以圓桌審判彰顯司法溫情，消除未成年被告人抵觸情緒，有效提升教育感化效果。例如，無錫宜興法院通過“一封書信”“二次調(diào)查”“三方教育”，把親情感化、挽救幫教、教育疏導貫穿案件審判全過程，喚醒未成年被告人良知，促使其真誠悔罪。三是突出分類施矯。強化未成年社區(qū)矯正對象教育矯正，不斷提升司法矯正規(guī)范化精細化水平。實行差異化管理，為每名未成年社區(qū)矯正對象建立有熟悉未成年人身心特點人員的專門矯正小組，依法單獨組織入矯宣告和行為訓練；強化針對性矯正，結合未成年社區(qū)矯正對象特點制定針對性矯正方案，合理配置教育矯治課程，引入專業(yè)心理社會組織開展心理咨詢和危機干預3700人次，幫助樹立健康心態(tài)；開展暖心式幫扶，幫助未成年社區(qū)矯正對象完成義務教育，組織900余人次職業(yè)技能培訓，幫助增強自立能力。

二、存在的問題與不足

調(diào)研中了解到，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，未成年人關愛保護和犯罪預防面臨著新形勢新挑戰(zhàn)，未成年人矯治工作還存在一些問題與不足，制約了高質(zhì)量開展工作，影響了實際成效。

（一）矯治工作機制不夠健全。一是工作頂層設計不夠，沒有形成統(tǒng)一有效的議事協(xié)調(diào)機制，各相關職能部門根據(jù)傳統(tǒng)職能劃分，各管一塊、“單打獨斗”，協(xié)調(diào)性、銜接性不足，無法提供強有力的體制機制保證。二是數(shù)據(jù)整合平臺建設不夠，罪錯未成年群體的相關苗頭信息沒有在司法、行政單位以及未成年保護社會組織間及時共享，導致發(fā)現(xiàn)不及時、干預不得力；在保護未成年人信息和個人隱私方面，存在多頭管理、數(shù)據(jù)交叉等問題，增加了未成年人信息保護難度和數(shù)據(jù)泄露風險。三是區(qū)域間聯(lián)動合作不夠，跨區(qū)域預防流動未成年人違法犯罪的聯(lián)動協(xié)作有待進一步加強，基礎數(shù)據(jù)互通少、問題線索流轉慢，導致流動未成年人情況無法實時掌握；同時，由于區(qū)域矯治資源不均衡、矯治政策不銜接，很大程度上存在異地矯治落實難等問題。

（二）法規(guī)制度保障不夠有力。一是未成年人矯治相關規(guī)定散見于多部法律法規(guī)中，體系性、操作性不夠，特別是有些規(guī)定缺少配套實施細則，諸如“責令參加社會服務活動”“責令接受社會觀護”等措施，如何銜接跟進、監(jiān)督評估，均無明確規(guī)定，導致相關規(guī)定無法落實到位。二是部分法律規(guī)定未能與時俱進，“低齡輕責”“未齡不責”“未齡免死”等規(guī)定存在很大爭議，少數(shù)未成年犯罪嫌疑人得不到有效的矯治教育，存在屢犯屢抓、屢抓屢放的惡性循環(huán)，甚至導致出現(xiàn)少數(shù)未成年人鉆法律空子瘋狂作案的現(xiàn)象。三是法律法規(guī)對于未成年人監(jiān)護人的責任規(guī)定不夠明晰，對于監(jiān)護人的懲戒震懾力不足，導致多數(shù)留守、流動、事實無人撫養(yǎng)等特殊兒童缺少有效照護監(jiān)管，存在違法犯罪隱患。

（三）教育預防措施不夠扎實。一是家庭教育缺乏有力的手段，具有罪錯行為的未成年人，其監(jiān)護人文化程度往往偏低，家庭教育方法簡單粗暴，除對監(jiān)護人予以訓誡、責令接受家庭教育指導外，沒有其他約束力更強的有效手段，導致家庭教育的實效性大打折扣。二是部分學校法治教育針對性不夠強，存在“重形式輕內(nèi)容”“重灌輸輕實效”“重城市輕農(nóng)村”的問題，導致一些小學和初中開展的法治教育課較為雷同，偏遠地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的中小學法治教育不穩(wěn)定、難持續(xù)。三是有的學校預防和干預學生違法犯罪意識不夠強，由于升學壓力等多種因素，忽視學生的思想道德教育和“三觀”養(yǎng)成，形成“成績好什么都好、成績差什么都差”的不良校園氛圍，在少數(shù)“差生”蛻變到“混社會”的過程中都沒有進行有效干預。

（四）專門學校建設不夠到位。一是專門學校建設規(guī)劃有待加強。省級層面對各地專門學校建設發(fā)展缺乏長遠規(guī)劃，對學生怎么進、怎么學、怎么出等關鍵問題尚未進行系統(tǒng)的頂層設計，對專門教育和專門矯治教育兩類不同教育的定位、落實缺乏深入研究，導致專門學校社會認可度不高，還存在一定的發(fā)展障礙。設區(qū)市層面對專門學校的認識不一致、定位不清晰，導致組織領導力度不統(tǒng)一，建設進度不齊步，制約了專門學校作用的發(fā)揮。二是專門教育理念沒有落實到位。新修訂的預防未成年人犯罪法明確規(guī)定，專門教育是國民教育體系的組成部分，是對有嚴重不良行為的未成年人進行教育和矯治的保護處分措施。但是，專門學校在實際運行管理中，教育挽救的辦學理念不強，傳統(tǒng)矯治色彩較濃，一定程度上存在專門學?！靶缕俊毖b工讀學?！芭f酒”的現(xiàn)象，為專門學校的可持續(xù)發(fā)展留下隱患。三是基本資源配備不齊，師資力量薄弱，缺少了解未成年人身心發(fā)展規(guī)律以及過硬心理素質(zhì)的專業(yè)化老師，沒有統(tǒng)一的、針對性強的高質(zhì)量專門教材，教學水平難以保證、質(zhì)量難以評估，影響矯治質(zhì)量和效果。

三、意見與建議

下一步，要堅持對標習近平總書記重要講話指示精神和黨中央決策部署，結合我省未成年人矯治工作實際，認真總結經(jīng)驗、梳理問題、分析原因，從以下幾個方面來加強和改進工作，不斷推動未成年人矯治工作高質(zhì)量開展，為我省社會治理走在前列作出應有貢獻。

（一）健全綜合治理機制增強工作合力。未成年人矯治工作是一個系統(tǒng)工程，需要由黨委政府及有關部門、司法機關、人民團體等多個方面協(xié)調(diào)配合、形成合力、共同推進。一是建立未成年人矯治工作議事機制，明確牽頭部門、成員單位、職能定位、督導考核等事項，加強各成員單位間的協(xié)作配合，加強資源共享和信息互通，支持、督促各有關部門、單位依法履行未成年人矯治工作職責，及時協(xié)調(diào)、解決未成年人矯治工作中的重大問題，加強未成年人矯治工作能力建設，統(tǒng)籌推動抓好未成年人矯治工作。二是齊抓共管、聯(lián)動施策，全面加強校園安全防控能力建設，常態(tài)化排查整治校園及周邊安全隱患，筑牢未成年人健康成長的安全屏障，把未成年人健康成長的環(huán)境維護好。三是堅持在關愛保護、犯罪預防上同步發(fā)力，從家庭、學校、社會、網(wǎng)絡環(huán)境入手，實施綜合治理，特別是對于家庭監(jiān)護人缺位或不能起到應有監(jiān)護作用的情況，社區(qū)或者相關機構要進行有力補位，將最有利于未成年人原則落實到位，最大限度預防和減少未成年人違法犯罪行為的發(fā)生。

（二）完善法律規(guī)范體系強化法治保障。隨著社會轉型的加速，加上未成年人身心成長出現(xiàn)新特點、新特征，導致未成年人矯治工作面臨不少新問題、新情況，需要以更完備的法規(guī)制度體系、更高效的法治實施體系、更嚴密的法治監(jiān)督體系，不斷提升未成年人矯治工作的層次和水平。一是加快地方相關立法，將未成年人保護法、預防未成年犯罪法等法律的新規(guī)定新精神在我省地方性法規(guī)中進一步落細落實，圍繞預防未成年人犯罪工作機制完善、立法規(guī)范監(jiān)管、家庭教養(yǎng)、專門學校建設等重點領域，開展相關法規(guī)制度設計和論證工作，盡快修訂完善省有關條例。二是強化配套制度規(guī)范完善，特別是未成年人矯治教育、專門教育、專門矯治教育等方面的制度規(guī)范，用力推進未成年人矯治工作職能、程序、責任的制度化、規(guī)范化、明細化，增強制度的可操作性，不斷放大制度效用。三是督促法律法規(guī)落地落實，針對未成年人領域法律法規(guī)較多、執(zhí)法主體多元、執(zhí)法效果分散等特點，地方各級人大要通過執(zhí)法檢查、聽取專項報告、開展專題調(diào)研等多種方式，加強對相關法律法規(guī)落實情況的綜合評估，推動法律法規(guī)落地見效。

（三）加快專門學校建設夯實矯治基礎。充分認識專門教育是國民教育體系的組成部分，也是少年司法體系中具有“提前干預、以教代刑”特點的重要保護處分措施，要注重發(fā)揮好專門學校在未成年人矯治工作中的重要載體作用。一是大力推進專門學校建設，將專門學校建設納入地方教育發(fā)展規(guī)劃體系，加強專門學校規(guī)劃、明確建設標準，結合地方實際進行科學布局，盡快實現(xiàn)專門學校設區(qū)市全覆蓋。二是把準專門學校承擔著教育和矯治雙重功能的特殊性，科學設計教學內(nèi)容，配強專門教師隊伍，在優(yōu)先開展品德教育、心理健康教育、法治教育的基礎上針對學生行為問題設計類型化矯治課程，并根據(jù)各階段評估結果適時調(diào)整分級矯治教育，切實提升教學質(zhì)量、增強教育矯治效果。三是重視解決“普專銜接”難題，研究完善普通學校與專門學校的就讀銜接機制，采取措施引導社會、家長、未成年人端正對專門學校的認識與態(tài)度，促進有嚴重不良問題的未成年人從普通學校出得來、回得去，為順利回歸社會奠定堅實基礎。

（四）加強法治宣傳引導營造社會氛圍。家庭和社會對未成年人矯治工作的認識是影響整個工作成效的重要因素，只有通過加強法治宣傳引導，才能增強全社會對未成年人的保護意識，協(xié)同做好未成年人矯治工作。一是發(fā)揮常態(tài)化宣傳的引導作用，持續(xù)推動未成年人領域相關法律法規(guī)的宣傳普及，堅持線上線下相結合，充分利用傳統(tǒng)媒體與新媒體，著力推動未成年人關愛保護、預防犯罪從“家事”向“國事”、從“補缺兜底矯治”向“全面有效矯治”轉變，提升全社會對未成年人矯治工作的認識。二是發(fā)揮法治宣傳的震懾作用，利用反面典型強化警示教育，對本地侵害未成年人、未成年人犯罪的典型案例進行總結、定期發(fā)布，加強學校、家長和社會面的宣傳，用身邊的案例教育身邊的人，以案釋法、以案促改，強化警示震懾效果，提高未成年人的法治意識和自我保護意識。三是發(fā)揮集中宣傳的號召作用，將常態(tài)化宣傳與集中宣傳相結合，突出重點群體，差異化開展學習宣傳，進一步調(diào)動廣大群眾主動對未成年人罪錯行為的發(fā)現(xiàn)和強制報告意識，力求家喻戶曉、深入人心，為做好未成年人矯治工作打下堅實的群眾基礎。

（五）加大保護幫扶力度助力融入社會。未成人矯治制度設計的重要目的，就是幫助未成年人樹立正確的“三觀”，使之成為合格的“社會人”。要大力做好未成年人矯治工作“后半篇文章”，確保罪錯未成年人順利融入社會，能夠為社會作出應有貢獻。一是堅持“教育、感化、挽救”方針，把最有利于未成年人原則體現(xiàn)到未成年人矯治工作的各方面、各環(huán)節(jié)，充分考慮罪錯未成年人健康成長的需要，最大限度避免和降低教育矯治措施帶來的不利影響。二是堅持量身定制個性化幫教方案，根據(jù)罪錯未成年人的身心狀況、性格特點、資質(zhì)稟賦，“一人一策”進行幫扶指導，提供學習鍛煉機會、幫助掌握謀生技能，為順利融入社會打下堅實基礎。三是堅持持續(xù)跟蹤幫扶，重點關注困境罪錯未成年人，有關單位發(fā)現(xiàn)困境罪錯未成年人符合救助保障政策，要及時通報信息、定期共享比對、開展個案會商，按職責落實關愛保護措施，確保困境罪錯未成年人困難有幫扶、關愛不缺失，盡可能降低再犯率。