——2018年11月21日在省十三屆人大常委會第六次會議上

　　省人大常委會法制工作委員會主任  王臘生 

主任、各位副主任、秘書長、各位委員： 

　　現(xiàn)將省人大常委會開展備案審查工作情況，主要是省十二屆人大常委會以來暨2018年備案審查工作的情況報告如下，請予審議。 

　　一、地方人大常委會開展備案審查工作的依據(jù)和意義 

　　對有關規(guī)范性文件開展備案審查，是憲法法律賦予地方各級人大常委會的一項重要職權。憲法第一百零四條、地方組織法第四十四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令，有權撤銷下一級人大及其常委會的不適當?shù)臎Q議。立法法設專章“適用與備案審查”、監(jiān)督法設專章“規(guī)范性文件的備案審查”對備案審查制度作出具體規(guī)定，明確地方性法規(guī)和政府規(guī)章應當在公布后的三十日內(nèi)依照有關規(guī)定報有關機關備案，并明確了縣級以上地方各級人大常委會撤銷下一級人大及其常委會的決議、決定和本級人民政府決定、命令的標準。 

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實施和監(jiān)督，強調(diào)加強備案審查工作。2013年黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。2014年黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。黨的十九大報告指出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。中共中央辦公廳出臺工作指導性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊系統(tǒng)之間的規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制，實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾。對規(guī)范性文件實行備案審查，是維護憲法法律尊嚴、保障憲法法律實施、保證國家法制統(tǒng)一的重要制度安排，是全面貫徹實施憲法，加強憲法監(jiān)督，堅持全面依法治國的重要保障。 

　　全國人大常委會領導多次就備案審查工作作出重要安排，提出明確要求。栗戰(zhàn)書委員長在第二十四次全國地方立法工作座談會上指出，對各類規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法、立法法、監(jiān)督法明確規(guī)定的制度，是符合中國國情、具有中國特色的立法監(jiān)督制度，從更廣意義上講，也是地方立法工作中的兩項重要內(nèi)容，應當嚴格執(zhí)行。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、司法解釋和各類規(guī)范性文件，都應當納入人大備案審查范圍。加強改進備案審查工作，健全備案審查銜接聯(lián)動機制，實行有件必備、有備必審、有錯必糾，保證中央令行禁止，保證憲法法律法規(guī)有效實施，維護國家法制統(tǒng)一。 

　　省人大常委會高度重視備案審查工作。2007年，省人大常委會通過了《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，為全省各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作提供法規(guī)依據(jù)。2008年，省人大常委會在法制工作委員會內(nèi)部設立了備案審查工作機構，承擔備案審查有關工作。2015年，省人大常委會通過了《關于全面推進依法治省的決議》，將“有件必備、有備必審、有錯必糾”確立為全省各級人大常委會備案審查工作的新目標和開展備案審查工作應當遵循的原則。省人大常委會將備案審查工作納入重要監(jiān)督工作計劃，在每年工作報告中向省人代會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r。省委書記、省人大常委會主任婁勤儉在省十三屆人大常委會第一次會議上指出，要堅持法律監(jiān)督與工作監(jiān)督同步推進，不斷改進備案審查工作，增強監(jiān)督實效。省人大常委會黨組副書記、常務副主任陳震寧多次就備案審查提出明確要求，常委會副主任曲福田到有關市進行調(diào)研，對備案審查工作作出具體工作安排。 

　　多年來，省政府、設區(qū)的市人大及其常委會和設區(qū)的市政府，積極適應全面依法治國新要求，依照法定權限和程序開展有關規(guī)范性文件的制定和報備工作，自覺堅持與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)保持一致，主動接受省人大常委會監(jiān)督，為貫徹落實黨中央、全國人大常委會決策部署，有效實施憲法、法律、法規(guī)，維護中國特色社會主義法律體系科學和諧統(tǒng)一，維護國家法制統(tǒng)一，發(fā)揮了重要作用。 

　　二、開展備案審查工作的情況 

　　在省人大常委會的領導下，法制工作委員會與辦公廳、各相關委員會密切配合，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨中央、全國人大常委會的決策部署，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅決維護憲法法律權威，依據(jù)憲法、法律、法規(guī)和有關規(guī)定，按照省人大常委會工作部署，積極開展備案審查工作，取得明顯成效。 

　　（一）備案工作情況 

　　根據(jù)立法法、監(jiān)督法等法律法規(guī)和省規(guī)范性文件備案審查條例的規(guī)定，省政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件、設區(qū)的市人大及其常委會決議決定、設區(qū)的市政府規(guī)章，應當在公布后三十日內(nèi)按照規(guī)定程序報省人大常委會備案。報送省人大常委會備案的規(guī)范性文件，由法制工作委員會負責接收、登記、受理、移送、分送、反饋。省十二屆人大以來（截止2018年10月31日），省人大常委會共收到報送備案的規(guī)范性文件410件，其中省政府規(guī)章37件，省政府規(guī)范性文件113件，設區(qū)的市人大及其常委會決議決定108件，設區(qū)的市政府規(guī)章152件。 

　　備案是審查的前提。制定機關依法、及時將規(guī)范性文件按要求報送備案，直接關系后續(xù)審查工作的有效開展，也是制定機關自覺接受監(jiān)督的重要體現(xiàn)。為了預防、減少各報備單位在報備過程中可能出現(xiàn)的應報不報，報送材料不完整、不統(tǒng)一、不規(guī)范的情形，增強報備單位責任意識，督促報備單位及時、準確做好報備工作，法制工作委員會自2012年起在全國較早實行年度規(guī)范性文件備案情況核查通報制度。法制工作委員會要求各報備單位于每年1月底前報送上一年度規(guī)范性文件報備目錄并開展自查，對漏報、報備不符合規(guī)范要求的，在報送目錄時一并補正。法制工作委員會以各報備單位報送目錄為基礎對報備率、及時率、規(guī)范率進行核查，核查情況和核查結果由辦公廳發(fā)文據(jù)實通報，并提供給省有關方面作為法治考核的依據(jù)。從2018年開始，核查情況和核查結果在江蘇人大網(wǎng)全文公布。規(guī)范性文件報備情況核查通報，促進了各報備責任單位增強報備意識，主動完善報備制度，落實報備責任，有力地推動規(guī)范性文件報備工作的開展。 

　　（二）審查工作情況 

　　1. 主動審查。主動審查，是指依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職權，各相關委員會、法制工作委員會主動對報送省人大常委會備案的規(guī)章、決議決定和其他規(guī)范性文件進行的審查，也稱依職權進行的審查。規(guī)范性文件報備后，法制工作委員會根據(jù)規(guī)范性文件的不同內(nèi)容、職責分工分送各相關委員會開展審查，法制工作委員會與此同時進行同步審查。對于省政府的規(guī)章和規(guī)范性文件，還同時委托2名備案審查咨詢專家開展審查。前期審查工作均在一個月內(nèi)完成，相關委員會和備案審查咨詢專家書面反饋審查意見。引入專家開展對有關規(guī)范性文件的主動審查，在全國率先建立主動審查三方同步審查機制，得到了全國人大常委會法工委的充分肯定。經(jīng)主動審查，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在合法性問題、不適當情形的，由法制工作委員會會同相關委員會進行研究，提出審查意見。近幾年來，對報備的規(guī)范性文件都開展了主動審查，實現(xiàn)了主動審查全覆蓋。 

　　為了認真做好主動審查工作，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)可能存在合法性問題、不適當情形的，法制工作委員會與規(guī)范性文件的制定機關、審核機關和有關部門進行溝通、交換意見，了解規(guī)范性文件的制定目的和背景、有關條款，對存在的分歧共同研究，努力達成共識。經(jīng)反復研究論證確實存在合法性問題、不適當情形的，建議糾正；對規(guī)范性文件多次出現(xiàn)的共性問題等進行集中反饋，提出改進意見，以促進規(guī)范性文件制定質(zhì)量的提高。例如，2014年，法制工作委員會會同內(nèi)務司法委員會經(jīng)主動審查發(fā)現(xiàn)，我省《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)完善養(yǎng)老服務體系的實施意見》規(guī)定的“對獲得馳名商標的養(yǎng)老服務企業(yè)給予100萬元一次性獎勵”的措施，與國家新修改的商標法要求和精神不相一致。這一規(guī)定的目的在于引導養(yǎng)老服務業(yè)企業(yè)創(chuàng)立品牌、提升服務，出發(fā)點是好的。但這一規(guī)定沒有注意到全國人大常委會2013年對商標法中馳名商標保護制度所作的重大修改，建議對這一規(guī)定重新審慎研究，妥善作出處理。法制工作委員會與相關部門進行了多次溝通，省政府相關部門采納了法制工作委員會的審查意見，停止了這一規(guī)定的執(zhí)行。我省的這一審查做法，為全國各地開展相關清理工作提供了借鑒。2017年，知識產(chǎn)權專業(yè)108位研究生聯(lián)名建議對地方立法中馳名商標、著名商標給予獎勵支持的規(guī)定進行審查，全國人大常委會法工委研究審查后部署各省開展了專項清理。 

　　2. 被動審查。被動審查，是指法制工作委員會根據(jù)有關國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民依法書面提出的審查建議，對有關規(guī)范性文件進行的審查，也稱依申請進行的審查。隨著中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善，全面依法治國不斷深入，人民群眾的法治意識明顯增強，越來越注重通過法治手段在法律框架內(nèi)表達利益訴求，維護自身合法權益。近年來，公民通過書面信函、備案審查信息平臺、省人大常委會主任信箱等方式提交審查建議的數(shù)量明顯增加。 

　　省十二屆人大以來（截止到2018年10月31日），法制工作委員會共收到公民、協(xié)會提出的審查建議33件，其中2018年7件。33件審查建議中，對不屬于省人大常委會受理范圍的，書面回復申請人告知其向有權機關提出；屬于省人大常委會受理范圍的，法制工作委員會逐一開展審查，并按照程序規(guī)定分送相關委員會，同時函送規(guī)范性文件的制定機關、審核機關和有關部門征求意見。法制工作委員會綜合各方面意見進行研究，提出處理意見并予以一一回復。 

　　每一件被動審查的背后，都涉及、影響到一個甚至多個利益群體，審查建議的申請人非常關注，一些相關的部門、單位和其他相關群體也高度關注。法制工作委員會本著積極認真對待、充分研究論證的原則，對每一件審查建議逐一進行認真研究，根據(jù)情況召開部門溝通會、專家論證會進行協(xié)商研究。每一件被動審查都經(jīng)過多次、不同層級的反復研究，需要糾正的意見必須經(jīng)法制工作委員會全體會議集體研究后確定，并根據(jù)情況向常委會分管領導報告，確保審查意見立得住、提得準。對審查中發(fā)現(xiàn)存在與法律法規(guī)相抵觸或有不適當問題的，積極穩(wěn)妥作出處理。例如，根據(jù)2016年、2017年2位公民的審查建議，對《江蘇省機動車駕駛?cè)伺嘤柟芾磙k法》中在法律法規(guī)之外增加從事機動車駕駛業(yè)務申請人義務的問題，邀請相關領域的6位備案審查咨詢專家進行論證，并與制定機關反復溝通協(xié)商，法制工作委員會發(fā)出書面審查建議函，目前，該內(nèi)容已作修改。又如，根據(jù)2015年南京市渣土協(xié)會提出的審查建議，法制工作委員會對有關市渣土運輸管理辦法中增設行政許可、行政處罰種類等情形進行審查研究，經(jīng)與制定機關溝通，目前該政府規(guī)章相關規(guī)定已經(jīng)停止執(zhí)行，并適時修改。再如，根據(jù)2018年1位公民的審查建議，法制工作委員會對我省有關審理勞動爭議案件的指導意見中法院、勞動仲裁委不受理以勞動者要求支付300%年休假工資報酬為由的案件進行了審查研究，經(jīng)與制定機關溝通，由相關單位自行糾正。 

　　被動審查終止后，法制工作委員會及時向?qū)彶榻ㄗh申請人反饋處理意見，并做好記錄、存檔工作。有的審查建議申請人因處理意見不符合心理預期，存在不滿情緒，法制工作委員會耐心做好解釋、說服、溝通工作，有的還請到省人大機關當面溝通，解答審查建議申請人的疑問，有效化解了矛盾。 

　　3.根據(jù)全國人大常委會法工委要求開展審查工作。這種審查方式的啟動程序有別于主動審查、被動審查，其處理按照全國人大常委會法工委的要求辦理。例如，2018年根據(jù)全國人大常委會法工委的要求，法制工作委員會會同相關委員會對有關工程建設招標項目范圍的規(guī)定進行了審查，提出了審慎處理的意見，并將意見上報全國人大常委會法工委。 

　　三、加強備案審查制度和能力建設的情況 

　　（一）不斷完善備案審查制度和機制 

　　法制工作委員會積極探索，認真總結實踐經(jīng)驗，將一些符合工作實際、行之有效的主要做法規(guī)定下來，不斷加強備案審查制度建設，完善工作機制。2014年，法制工作委員會起草、辦公廳印發(fā)了《關于進一步明確報送省人大常委會備案的規(guī)范性文件的范圍和要求的通知》，采用清單形式，明確需要報備的文件范圍和操作上的具體要求，為報備責任單位開展文件報備工作提供了指南。主任會議于2015年制定、并于2018年全面修訂了《規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)定》。該程序規(guī)定對備案審查的職責分工、文件報備、備案登記、審查建議的受理和移送、審查程序、社會參與、處理機制和措施、處理結果反饋等內(nèi)容和環(huán)節(jié)作出了明確、具體的規(guī)定，并對省人大常委會和省委、省政府的備案審查有關工作作了銜接性規(guī)定，初步建立了銜接聯(lián)動機制。法制工作委員會于2014年制定、2018年修改的《備案審查專家組工作規(guī)定》，明確了備案審查咨詢專家的條件、規(guī)模、聘期、工作任務及相關要求，為備案審查咨詢專家參與備案審查工作提供了依據(jù)。 

　　（二）聘請專家參與備案審查工作 

　　法制工作委員會于2015年聘請了21名專家，組建了備案審查專家組，是全國較早建立備案審查專家的省份。根據(jù)當前備案審查工作任務、規(guī)模和發(fā)展趨勢，本著人數(shù)與工作任務相適應、結構與性質(zhì)職責相符合、成員與立法咨詢專家相區(qū)分的原則，2018年，對備案審查咨詢專家進行了重新選聘和擴充，從法制實務部門、法學教學科研單位等聘請了37名專家，成立了新一屆的備案審查咨詢專家組。備案審查咨詢專家組，是備案審查工作的審查輔助機構、咨詢參謀機構，根據(jù)法制工作委員會的委托和約請，參與規(guī)范性文件的審查，參加專家論證會議以及集中審查、公開點評和研討交流等活動。4年來，備案審查咨詢專家向法制工作委員會提供了130多份審查意見和建議，為法制工作委員會的審查工作擴寬了視野，提供了智力支撐。 

　　（三）持續(xù)推進備案審查信息化建設 

　　以信息化建設提升備案審查工作能力和水平，是適應備案審查工作新形勢新任務新要求，提高備案審查工作水平的一項重要的基礎性工作。2009年省人大常委會開通了規(guī)范性文件的網(wǎng)上報備，2014年開通了規(guī)范性文件審查建議網(wǎng)上提交，并設置了備案審查信息板塊。2016年，利用省人大常委會門戶網(wǎng)站改版的契機，對備案審查網(wǎng)上原有的功能進行了整合。2018年6月，根據(jù)全國人大常委會“標準、網(wǎng)絡、內(nèi)容、數(shù)據(jù)”四統(tǒng)一和互聯(lián)互通的要求，建設完成并啟用了全新的省人大常委會規(guī)范性文件備案審查信息平臺（備案部分），規(guī)范、統(tǒng)一了備案審查網(wǎng)上電子報備的一系列格式標準。目前，根據(jù)全國人大常委會法工委提出的備案審查信息平臺“兩級建設、多級使用”的最新要求，正在全力建設全省統(tǒng)一的覆蓋省市縣三級人大的備案審查信息平臺。 

　　（四）著力提升備案審查工作能力 

　　開展備案審查工作，應當具有較高的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務水平，這是做好備案審查工作的前提條件。法制工作委員會高度重視備案審查工作人員的能力培養(yǎng)，注重工作人員審查能力和水平的提高。2014年，法制工作委員會舉辦了全省人大規(guī)范性文件備案審查人員培訓班，對全省設區(qū)的市和部分縣（市、區(qū)）人大備案審查工作人員進行了為期一周的培訓。2015年，召開了全省人大規(guī)范性文件備案審查工作會議，總結交流全省人大規(guī)范性文件備案審查工作情況和經(jīng)驗，對工作中遇到的問題進行探討。2016年，召開全省備案審查工作交流會，對各設區(qū)的市人大常委會備案審查工作進行總結交流，并對下一年備案審查工作進行部署。2017年，法制工作委員會舉辦全省人大立法培訓班時專門安排了備案審查專題。2018年，法制工作委員會會同辦公廳信息部門組織召開全省備案審查信息平臺技術培訓會議。 

　　（五）指導和支持設區(qū)的市、縣級人大常委會開展備案審查工作 

　　在每年的常委會工作報告和常委會立法工作座談會上，省人大常委會領導和法制工作委員會負責同志都對加強和改進市、縣級人大常委會備案審查工作提出明確要求。各設區(qū)的市人大常委會于2010年前后，先后成立了備案審查工作機構，配備了專門工作人員。有的縣級人大常委會，如宿遷市所轄縣級人大常委會、蘇州市部分縣級人大常委會還設立了專門的備案審查工作機構（備案審查科），并配備了專門工作人員。2015年，以賦予設區(qū)的市地方立法權為契機，法制工作委員會起草、辦公廳印發(fā)了《關于加強市、縣（市、區(qū)）人大常委會備案審查制度和能力建設的意見》，對設區(qū)的市、縣級人大常委會提出了加強和改進備案審查工作的總體要求，明確了加強備案審查能力建設的具體措施。2017年，主任會議通過的《關于加強縣級人大法制委員會建設的指導意見》，明確規(guī)定了縣級人大法制委員會開展備案審查工作的具體職責。各設區(qū)的市人大常委會、縣級人大常委會，按照要求不斷建立和完善備案審查相關制度和機制，積極開展規(guī)范性文件的報備和審查工作，取得了一定的成效。 

　　四、下一步工作考慮 

　　當前，備案審查工作在取得持續(xù)進展的同時，也面臨許多新情況新問題，需要認真研究、加以解決：一是有關方面對新形勢下備案審查工作的重要性認識不夠，有待進一步提高；二是各報備單位報備不及時、不規(guī)范等問題時有發(fā)生，備案范圍有待進一步擴大；三是有的主動審查浮于形式、有待改進，各委員會之間的配合需要進一步加強；四是有關制度剛性不足，約束力不強，審查標準、督促糾正機制需要進一步明確、規(guī)范；五是隊伍和能力建設迫切需要加強、提高。總的來看，備案審查制度和能力建設仍然不足，備案審查工作離黨中央、全國人大常委會的要求和人民群眾的期待還有差距。下一步，適應堅持全面依法治國和法治江蘇建設的新形勢新任務新要求，法制工作委員會將會同各有關委員會和工作機構，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習黨的十九大精神，認真貫徹省委重大決策部署，落實省人大常委會工作要求，擬著重從以下幾方面加強和改進備案審查工作： 

　　1. 實現(xiàn)備案全覆蓋。落實“有件必備”的工作目標，堅持年度規(guī)范性文件備案情況核查通報和網(wǎng)上公開制度，督促報備責任單位依法、及時進行備案。根據(jù)全國人大常委會的要求和部署，擴大備案審查范圍，做到應備盡備。 

　　2. 強化審查和處理。認真做好對報備的規(guī)范性文件的研究、審查、處理、反饋等工作。對于國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民提出的審查建議，做到件件有處理、有結果、有回復，并適時向社會公開。加強與制定機關的溝通協(xié)商，加大督促力度，對于規(guī)范性文件中存在的合法性等問題，堅決予以糾正，切實增強監(jiān)督實效。 

　　3. 完善備案審查制度。重新制定《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，進一步明確備案范圍和審查標準，規(guī)范審查程序，強化制度剛性，建立健全工作機制，進一步提升備案審查工作水平。加強與省委、省政府備案審查機構之間的溝通協(xié)調(diào)，健全備案審查銜接聯(lián)動機制。 

　　4. 推進備案審查信息化建設。按照全國人大常委會的要求，繼續(xù)大力推進備案審查信息化建設，盡快建立起覆蓋省市縣三級的全省備案審查信息平臺，做到“標準、網(wǎng)絡、內(nèi)容、數(shù)據(jù)”四統(tǒng)一，實現(xiàn)備案審查信息平臺之間的互聯(lián)互通。 

　　5. 加強備案審查能力建設。健全備案審查機構設置，加強備案審查隊伍建設。密切與設區(qū)的市、縣級人大常委會的溝通聯(lián)系，通過舉辦研討會、座談會、培訓班等，積極開展培訓、經(jīng)驗交流和業(yè)務探討，提高備案審查人員能力，提升備案審查工作水平。